SA/Rz 1692/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA /del./ Marian Ekiert /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Ewa Wojtyna Protokolant: st. ref. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2001 r. Nr [..] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2001 r. nr [...], a nadto decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2001 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2000 r. nr [...], a także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2001 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5.12.2000 r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł /słownie: dziesięć/. Działając na podstawie art. 123 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane [ Dz.Ust. Nr 89 poz. 414 z późn.zm. ] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2000 r. nr [...] wstrzymał prowadzone przez M. G. zam. [...] roboty budowlane dotyczące budowy studni głębinowej położonej na działce przy ul. M. ze względu na brak pozwolenia na budowę, zobowiązując jednocześnie do zabezpieczenia przedmiotowych obiektów przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14.11.2000 r. ustalił, że M. G. rozpoczął roboty budowlane polegające na budowie studni głębinowej. Osadzono kręgi odciążające do głębokości 1 m. poniżej terenu, a w odwiercie umieszczono rurę PCV O 300. W toku tych czynności inwestor złożył oświadczenie do protokółu, iż przed przystąpieniem do tych robót nie legitymował się pozwoleniem na budowę, ani też nie dokonał stosownego zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, a zwłaszcza fakt, iż przedmiotowe roboty nie zostały zakończone w sprawie nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczący rozbiórki obiektu. Następnie organ ten działając w oparciu o art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzją z dnia 18.12.2000 r. zobowiązał M. G. do przedłożenia dokumentów takich jak inwentaryzacja budowlana oraz projekt obejmujący swym zakresem dalsze roboty, inwentaryzacja geodezyjna i dowód potwierdzający prawo własności działki na której jest usytuowana przedmiotowa studnia. W motywach tej decyzji organ nawiązując do ustaleń dokonanych podczas kontroli w dniu 14.11.2000 r. stwierdza, że na przedmiotowej posesji rozpoczęto prace przy budowie studni głębinowej, a w szczególności inwestor dokonał odwiertu i osadził kręgi odciążające do głębokości około 1 m. poniżej terenu w odległości 7,5 m. od granicy działki sąsiedniej. W odwiercie osadzono rurę PCV O 300 z perforacją na dolnych 5 m. Z analizy przepisów Prawa budowlanego wynika, że obiekt został zakwalifikowany jako urządzenie związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym w myśl powołanych przepisów przed rozpoczęciem prac inwestor winien był dokonać zgłoszenia. Wobec braku zgłoszenia roboty wstrzymano opisanym wyżej postanowieniem. Postanowienie to zaskarżył zażaleniem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. S., twierdząc, że wykonany odwiert przyczynił się do zaniku wody w należącej do niego studni, w związku z czym cała jego pięcioosobowa rodzina, w tym trójka dzieci w wieku szkolnym, od dnia 12.11.2000 r. pozbawiona jest wody. Skoro roboty te M. G. wykonał bez pozwolenia na budowę, to budowa ta jako nielegalna podlega zasypaniu. Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy podnosi, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z samowolnym rozpoczęciem robót budowlanych przy wykonywaniu studni, albowiem inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Art. 48 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W art. 3 cyt. ustawy wymieniono co należy rozumieć pod pojęciem obiektu budowlanego. Wykonywany zaś przez M. G. zakres robót polega na zabezpieczeniu istniejącego źródła wody oraz zamontowaniu urządzeń do czerpania wody. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że wstrzymane roboty budowlane polegają na budowie obiektu budowlanego, a co zatem idzie do nakazania rozbiórki. Co się zaś tyczy poniesionych strat w związku z zanikiem wody w studni należącej do żalącego się to ich zrekompensowania może on dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Również od decyzji z dnia [...].12.2000 r. W. S. złożył odwołanie podnosząc podobnej treści argumenty jak w uzasadnieniu zażalenia i domagając się zasypania studni. Decyzją z dnia [...].03.2001 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu dostarczenia wymaganych dokumentów i ustalił nowy termin ich dostarczenia do dnia 20.04.2001 r. , w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach tej decyzji organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a to z tej przyczyny, iż studnia głębinowa – ujęcie wody podziemnej nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 cyt. ustawy, a roboty budowlane przy wykonywaniu obudowy ujęcia wód podziemnych wymagają ich zgłoszenia do właściwego organu stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ I instancji postąpił prawidłowo wstrzymując swoim postanowieniem samowolne wykonywanie studni, a następnie wydając zaskarżoną decyzję. Co się zaś tyczy problemu zaniku wody, to sprawa ta nie może być załatwiona na drodze postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w ramach postępowania cywilnego. Kolejnym wydanym w sprawie aktem była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2001 r. nr [...] opierająca się na art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego i art. 104 § 1 kpa uprawniająca M. G. do wznowienia robót budowlanych przy budowie studni głębinowej na dz.nr 1040/1 w K. w oparciu o przedłożone dokumenty, w uzasadnieniu której organ zauważył, iż przedłożone przez inwestora dokumenty spełniają wymogi stawiane dla tego typu opracowań, w związku z czym pozostałe roboty wykonać należy zgodnie z przedłożonym projektem, przepisami budowlanymi i polskimi normami. Także i tę decyzję zaskarżył odwołaniem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. S. podnosząc, iż jest ona dla niego zaskoczeniem i nie do końca rozumie postępowanie organu, który najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, a następnie już praktycznie po wybudowaniu obiektu w oparciu o przedłożone dokumenty zezwala na kontynuowanie robót. Kwestię zaś związaną z wykonywaniem ujęć wodnych reguluje ustawa z dnia 4.02.1994 – Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 31 prace geologiczne obejmujące roboty i badania geologiczne mogą być wykonywane tylko na podstawie stosownego projektu, którym inwestor nie dysponował, co oznacza że studnia została wykonana z pominięciem obowiązującego porządku prawnego. W wyniku rozpoznania tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego decyzją z dnia [...].06.2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż skoro inwestor spełnił nałożone na niego decyzją z dnia [...].12.2000 r. obowiązki i przedłożył wymaganą dokumentację projektową, to konsekwencją powyższego jest decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Także i tę decyzję zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S., kwestionując ją generalnie bez wskazania kierunku weryfikacji zaskarżonego aktu. W motywach skargi wywodzi on, że takie roboty jak wykopanie studni głębinowej, a następnie wykonanie przyłącza doprowadzającego z niej wodę do budynku mieszkalnego wykonane bez pozwolenia na budowę i stosownej dokumentacji muszą być kwalifikowane jako samowola budowlana, konsekwencją czego winien być wydany nakaz likwidacji tej studni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu Sąd stosownie do zapisu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] ocenia go w aspekcie legalności, a zatem bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania obowiązującymi w chwili jego wydania. Kierując się powyższą dyrektywą normatywną na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2001 r. nr [...], którą to decyzją wymieniony organ działając w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane udzielił M. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie studni głębinowej, posadowionej na dz.nr 1041/1 w K. w oparciu o przedłożony projekt. Decyzja ta została poprzedzona decyzją tego samego organu z dnia [...].12.2000 r. zobowiązującą inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji i postanowieniem z dnia [...].12.2000 r. stanowiącym o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie przedmiotowej studni. W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, że inwestor przystąpił do budowy tego obiektu nie dysponując pozwoleniem na budowę, ani też nie dokonał zgłoszenia o zamiarze podjęcia tego typu robót. Z dokonanych w toku postępowania administracyjnego przez organ ustaleń wynika, że wykonał on odwiert w gruncie i osadził kręgi odciążające na głębokości do 1 m. poniżej poziomu terenu, a ponadto umieścił w otworze rurę PCV O 300 z perforacją na 5 dolnych metrach. Zasadniczo spornym problemem w sprawie pozostają skutki jakie wywołuje tego typu samowola, której dopuścił się inwestor. Otóż w ocenie organów w sprawie nie znajdował zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, z tą jednakże różnicą, iż organ I instancji raz twierdzi, że stanowi o tym fakt nie zakończenia robót budowlanych { vide : uzasadnienie postanowienia z dnia [...].12.2000 r. }, drugi raz, że studni tej nie można kwalifikować jako obiektu budowlanego, albowiem stanowi ona element urządzenia związanego z istniejącym na tej działce budynkiem i służącym do wykorzystania tegoż budynku zgodnie z jego przeznaczeniem { vide : uzasadnienie decyzji z dnia [...].12.2000 r. }, natomiast organ II instancji odmawia tej studni przypisania znamion obiektu budowlanego z tej przyczyny, że jej cechy fizycznie nie mieszczą się w normatywnym pojęciu tego rodzaju obiektu, które określił ustawodawca w art. 3 Prawa budowlanego, jako że wykonane przez M. G. roboty polegały jedynie na zabezpieczeniu istniejącego źródła wody i zamontowaniu urządzeń służących czerpaniu wody. Skarżący natomiast w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdził, iż w tym przypadku mamy właśnie do czynienia z obiektem budowlanym, którego wystawienia zagraża jego uzasadnionym interesom prawnym jako właściciela sąsiedniej działki i które w efekcie doprowadziło do zaniku wody w studni posadowionej na należącej do niego nieruchomości., narażając go tym samym na trudne do znoszenia uciążliwości { brak wody } i związane z tym koszty. W związku z powyższym tego typu samowolne działania inwestycyjne ze strony M. G. w ocenie skarżącego powinny były spotkać się z reakcją organów nadzoru budowlanego polegającą na zastosowaniu rygorów przewidzianych zapisem zawartym w art. 48 Prawa budowlanego { nakaz zasypania studni }. Przystępując do rozstrzygnięcia tej kontrowersji w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż kluczowe znaczenie dla rozwiązania tego problemu posiada określenie charakteru tego obiektu { studni głębinowej }, a w szczególności czy można zaliczyć go do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji czy w okolicznościach sprawy winien być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 48 cyt. ustawy w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Otóż analizując tę kwestię stwierdzić wypadnie, iż na pewno fakt nieukończenia robót przy tym obiekcie nie eliminował możliwości zastosowania powołanego przepisu prawa, skoro ustawodawca wyraźnie określa, iż odnosi się on również do obiektów budowlanych będących w budowie. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, że studnia głębinowa stanowi li tylko element przyłącza wodociągowego i jako taka nie posiada znamion obiektu budowlanego. Wszak bowiem sama bez względu na to czy zostanie do niej podłączona instalacja wodociągowa pełnić może funkcję która określa jej przeznaczenie { pobór wody }. W tej sytuacji rodzi się zatem pytanie, czy jest ona innego rodzaju budowlą od tych, które wymienia ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Otóż jakkolwiek powołany przepis prawa " expresis verbis " w swojej hipotezie nie wymienia studni, ale nie stanowi on przecież zamkniętego katalogu budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, skoro przykładowo wyliczono w nim obiekty zaliczane do tej kategorii pojęciowej o czym świadczy choćby zapis " każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jak... " . Charakteru obiektu budowlanego { budowli } wbrew stanowisku organu nie pozbawia przedmiotowej studni zakres wykonanych przy jej budowie robót, skoro nie tylko dokonano odwiertu, ale uszczelniono go kręgami oraz wprowadzono do otworu jako element konstrukcyjny rurę PCV i wreszcie co przyznaje sam inwestor otwór zabezpieczony został kręgami betonowymi wystającymi nad poziom terenu i pokrywą betonową. Zrealizowania tego rodzaju robót stanowi o tym, że na pewno wykonano część obiektu. Problemem zakwalifikowania studni głębinowej jako obiektu budowlanego zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny pod rządami ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane [ Dz.Ust. Nr 38 poz.229 z późn.zm. ] formułując w wyroku z dnia 20.12.1982 r. sygn.akt I SA 1134/82 { ONSA 1982/2/114 } tezę, która po mimo upływu wielu lat i nowelizacji Prawa budowlanego przynajmniej w części zachowała swoją aktualność i zgodnie z która to ,że ustawodawca " exspresis verbis " nie zaliczył studni do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 2 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie oznacza, że jej budowa nie podlega przepisom tej ustawy. Idąc zatem tropem tej koncepcji nie sposób pominąć instytucji ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej, którą ustawodawca ukształtował w art. 5 ust. 2 pkt 2 lit a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego { ochrona przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody }, a przepisy te literalnie rzecz biorąc odnoszą się przecież do obiektów budowlanych i korespondują bezpośrednio z postanowieniami § 31 ust.1 i nast. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [ t.jedn.Dz.Ust. Nr 15 poz. 140 z 1999 r. ] stanowiącymi o warunkach dotyczących lokalizacji studni, jej obudowy i nadbudowy oraz ukształtowania terenu ją otaczającego. Wszystko to razem uprawnia stwierdzenie, iż studnia głębinowa w istocie stanowi budowlę, a więc obiekt budowlany w rozumieniu szeroko pojętych przepisów Prawo budowlanego, skoro do tego obiektu odnosi się regulacja dotycząca ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym obejmującym właśnie tego rodzaju obiekty, a ponadto ich budowa obwarowana jest koniecznością zachowania normatywnie określonych warunków technicznych. Oznacza to, że samowolnie wybudowana lub będąca w budowie część tego typu obiektu podpadała w dniu wydania zaskarżonej decyzji pod hipotezę art. 48 Prawa budowlanego, które wyłączał jego "legalizację " w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Z tych zatem przyczyn działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ] w zw. z art. z 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 ] Sąd wyłączył z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, a nadto poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2001 r. oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2001 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2000r. , a także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2001 r. nr [....] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2000 r. nr [...] albowiem wszystkie te akty podjęte zostały w ramach postępowań prowadzonych w granicach badanej sprawy, a pozostawienie ich w obrocie prawnym uniemożliwiałoby jej załatwienie zgodnie z prawem. Do tego typu rozstrzygnięcia uprawnia Sąd art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym zatem postępowaniu organ zobowiązany będzie przy uwzględnieniu powyższej oceny { art. 153 p.s.a. } do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa budowlanego. W związku z powyższym na zasadzie art. 152 powołanej już ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy działając na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ostatnio cyt. ustawy.