SA/Rz 1700/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /del./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...] o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego 2/ zwraca skarżącemu kwotę 190 zł /sł. sto dziewięćdziesiąt zł/ tytułem nadpłaty uiszczonego wpisu i zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego kwotę 265 zł /sł. dwieście sześćdziesiąt pięć zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2001 r. znak: [...] Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego przyznał M. J. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania za okres od 9 marca 1998r. do 2 października 1998r. oraz odmówił wypłaty równoważnika od dnia 3 października 1998r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnia, że od 1 czerwca 1997r. M. J. jest funkcjonariuszem stałym, przeniesionym na własną prośbę od 12 września 1997r. z R. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w D. Jest funkcjonariuszem samotnym, nie posiada mieszkania, mieszka w J. wspólnie z rodzicami. J. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, ponieważ czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy przekracza dwie godziny. Do 28 października 1998r. ojciec M. J. był właścicielem mieszkania przy ul. S. [...] o powierzchni mieszkalnej 45, 13 m2, w którym było zameldowanych 5 osób, w związku, z czym na jedną osobę przypadało mniej niż 10 m2 powierzchni. Rodzice M. J. 3 października 1998r. nabyli budynek mieszkalny położony w J. przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 110 m2, w którym zamieszkała ta sama pięcioosobowa rodzina, czyli na jednego członka rodziny przypadało już 22 m2 powierzchni mieszkalnej. Zatem przekroczenie normy powierzchniowej wynoszącej maksymalnie 10 m2 na jedną osobę oraz fakt, że M. J. został przeniesiony do pełnienia służby na własną prośbę uzasadniają odmowę przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od 3 października 1998r. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym domaga się podjęcia decyzji o wypłacie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, gdyż J. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej. Organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji są prawidłowe. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący domaga się uchylenia powyższych decyzji w części odmawiającej wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4 000 zł. W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnia, że stosownie do ustawy o Służbie Więziennej przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Mieszkania takiego jednak nie posiada, mieszka w domu rodziców w J., która to miejscowość nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej, gdyż dojazd w obydwie strony wynosi ponad dwie godziny. Jednocześnie zauważa, że Minister Sprawiedliwości w § 5 ust. 2 zarządzenia z dnia 16 kwietnia 1997r. (Dz. Urz. Min. Spr. nr 2, poz. 9) przekroczył upoważnienie dane mu przez ustawodawcę w art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, który umocował go jedynie do określenia wysokości oraz zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego. Zdaniem skarżącego potwierdza to fakt, że wszyscy funkcjonariusze Służby Więziennej otrzymali od 1 lipca 2001 r. równoważniki pieniężne za brak mieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wnosi o oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnia, że Minister Sprawiedliwości miał prawo do regulacji zawartej w cytowanym zarządzeniu na podstawie delegacji ustawowej, co dodatkowo potwierdza trafność podjętej decyzji. Kwestionuje natomiast kwotę 4 000 zł. kosztów zastępstwa, która to kwota jest nadmierna, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Zgodnie natomiast z art. 134 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sprawowaną kontrolą obejmuje legalność zaskarżonego aktu tj. jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego w najszerszym wymiarze i to bez względu na to, czy związana z tym problematyka została poruszona w skardze. Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.) zwaną dalej ustawą, regulują między innymi zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadza zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania świadczeń pieniężnych, ustawa wymienia także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tym zakresie zasadnicze znaczenie posiada art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wymieniony przepis prawa stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Innymi słowy ustawodawca przyznaje równoważnik pieniężny funkcjonariuszowi, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki określone w ustawie. Po pierwsze - funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, po drugie - funkcjonariusz nie ma mieszkania ani domu, jak również nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, po trzecie - członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie mają mieszkania ani domu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący pozostaje w służbie stałej, zamieszkuje wraz z rodzicami w miejscowości, która nie odpowiada definicji miejscowości pobliskiej. Oceny w przedmiotowej sprawie będzie wymagała kwestia definicji członków rodziny w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej. Z art. 86 ustawy wynika, że ustawodawca uznaje za członków rodziny funkcjonariusza: małżonka, dzieci wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu oraz rodziców funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujących z funkcjonariuszem i pozostających na jego utrzymaniu, nieposiadających własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagających opieki. Wynika z tego, że rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka są uznawani za członków rodziny funkcjonariusza, w rozumieniu przytoczonego przepisu prawa, jeżeli wspólnie zamieszkują z funkcjonariuszem i pozostają na jego utrzymaniu ewentualnie ze względu na inwalidztwo wymagają jego opieki. Oznacza to, że rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka, jeżeli nie spełniają wyżej określonych warunków nie są traktowaniu przez ustawodawcę za członków rodziny funkcjonariusza w rozumieniu art. 86 ustawy. To zaś wskazuje, że nawet wówczas, gdy rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka posiadają dom lub lokal mieszkalny, ale nie są członkami rodziny funkcjonariusza w rozumieniu art. 86 ustawy, to funkcjonariuszowi spełniającemu pozostałe warunki z art. 89 ust. 1 ustawy przysługuje z mocy ustawy równoważnik pieniężny z powodu braku mieszkania. Ustawodawca wprowadził, zatem własne kryterium dla określenia członka rodziny funkcjonariusza Służby Więziennej, które w sposób zasadniczy odbiega od potocznego rozumienia członka rodziny. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy pozwala jedynie stwierdzić, że dom 3 października 1998 r. aktem notarialnym rodzice skarżącego nabyli budynek mieszkalny w J. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły natomiast, czy rodzice funkcjonariusza są członkami rodziny w art. 86 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, jako przyczynę odmowy przyznania równoważnika wskazały fakt, że zostały przekroczone normy powierzchni mieszkaniowej wskazane w art. 85 ust. 2 ustawy. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie został wyjaśniony dokładnie stan faktyczny sprawy, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy obydwu instancji w podstawie prawnej decyzji przywołały zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Spr. nr 2, poz. 9) oraz zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. Urz. Min. Spr. nr 2, poz. 11), w sytuacji, gdy zarządzenia te po myśli art. 241 ust. 6 Konstytucji RP utraciły już moc obowiązującą w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP cytowane zarządzenia były sprzeczne z ustawą o Służbie Więziennej, dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie są uzasadnione. W tym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2001 r. sygn. akt. I SA 302/00 (LEX nr 77686). Należy również zwrócić uwagę, że organem z mocy ustawy właściwym do wydawania decyzji personalnych stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 dyrektor zakładu karnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zwrócić uwagę, aby decyzja była wydana przez organ zgodnie z wyżej powołanym przepisem. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. nr 117, poz. 563 zez zm.), które ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawia art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju Sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), od skarg na decyzje administracyjne pobiera się wpis stały lub wpis stosunkowy. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiot dotyczy należności pieniężnych albo praw majątkowych, jeżeli wartość tych praw została określona w postępowaniu administracyjnym lub jest oczywista. Rozpoznawana sprawa nie jest sprawą, którą można zaliczyć do kategorii wyżej wymienionych spraw, w istocie dotyczy ona określenia czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, którego wyliczenie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawodawca nie przewidział takiej formy dla wyliczenia tego równoważnika. Stąd też zgodnie z § 5 tego rozporządzenia od skargi pobierany jest wpis stały w wysokości 10 zł. Wobec tego, że skarżący wniósł wpis w wysokości 200zł. Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconej kwoty wpisu. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 wyżej powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.