SA/Rz 1735/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd. B. Krztoń po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, uchyla poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] i stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego J. O. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1735/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] cofającej z dniem 31 sierpnia 2001 r. uprawnienia szkoły publicznej nadane Liceum [...] w T., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] cofającą uprawnienia szkoły publicznej. Jako podstawę prawną wskazał art. 88 w zw. z art. 31 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] Liceum [...] w T., wpisanemu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa, nadane zostały uprawnienia szkoły publicznej. Na skutek przeprowadzonych czterokrotnie w latach 1999 – 2001 kontroli, organ nadzoru pedagogicznego wydał zalecenia dotyczące dokonania zmian w statucie szkoły, realizacji programów nauczania uwzględniających podstawę programową kształcenia ogólnego i kształcenia w zawodzie, sporządzania i przechowywania dokumentacji przebiegu nauczania, prowadzenia działalności Rady Pedagogicznej, klasyfikowania i promowania słuchaczy oraz zatrudniania kadry pedagogicznej. W związku z ustaleniem przez sprawującego nadzór pedagogiczny Kuratora Oświaty, że nie są spełnione warunki z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, organ ten wystąpił do Prezydenta o cofnięcie uprawnień szkoły publicznej. Decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] Liceum [...], prowadzonemu przez J. O., cofnięte zostały uprawnienia szkoły publicznej z dniem 31 sierpnia 2001 r. Na skutek odwołania J. O. decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] , a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuty organu odwoławczego dotyczyły ustaleń poczynionych przez organ nadzoru pedagogicznego. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, że nie są spełnione warunki określone w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 88 ustawy o systemie oświaty uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie ustalone niespełnianie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, lub określonych zgodnie z art. 86 ust. 2. Waloru takich ustaleń nie ma pismo Wicekuratora Oświaty z dnia 27 czerwca 2001 r. sformułowane jako wniosek o cofnięcie uprawnień szkoły publicznej, ponieważ organowi nadzoru pedagogicznego nie przysługuje inicjatywa uruchomienia trybu z art. 88 ustawy, a tylko wynikająca z art. 33 ust. 7 ustawy możliwość zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach organu prowadzącego szkołę. Ponadto nadzór pedagogiczny sprawuje kurator światy, pismo pochodzi zaś od wicekuratora. Na podstawie akt sprawy trudno również jednoznacznie wskazać, czy zalecenia zostały zrealizowane, pismo Wicekuratora nie odnosi się do tej kwestii. W postępowaniu ponownym pismem z dnia 15 marca 2002 r. Wicekurator Oświaty podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko dotyczące cofnięcia uprawnień Liceum [...] w T., informując jednocześnie, że zgodnie z art. 31 pkt 5 ustawy o systemie oświaty organem właściwym do rozpatrzenia odwołania J. O. był Kurator Oświaty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] Prezydent cofnął Liceum [...] w T. uprawnienia szkoły publicznej z dniem 31 sierpnia 2001 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że w trybie nadzoru pedagogicznego ustalono niespełnienie warunków z art. 7 ust. 3 ustawy oraz liczne uchybienia w działalności szkoły. W szczególności organ stwierdził, że: - postanowienia statutowe Liceum [...] nie gwarantują realizacji zadań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Szkoła kształci w zawodzie technik ekonomista na podbudowie szkoły podstawowej, w cyklu 3-letnim, podczas, gdy podstawa programowa z 1997 r. zatwierdzona przez Ministra Edukacji Narodowej zakłada mozliwość kształcenia dorosłych tylko w cyklu 5-letnim, - nie sporządza się i nie przechowuje dokumentacji przebiegu nauczania, w szczególności protokołów i prac egzaminacyjnych, dokumentacji praktyk zawodowych, protokołów Rady Pedagogicznej, w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 kwietnia 1999 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji oraz praktyk zawodowych (Dz. U. Nr 41, poz. 414), - w ramach klasyfikowania i promowania słuchaczy nie przeprowadza się części obowiązkowych egzaminów semestralnych, jak również nie podejmuje się uchwał o promocji słuchacza na semestr wyższy i nie wpisuje ich do arkuszy ocen. Ponadto stwierdzono uchybienia w organizacji i przebiegu egzaminu dojrzałości: - zatrudniona kadra realizująca zajęcia dydaktyczne – A. L. i W. S. nie posiadają kwalifikacji i ich potwierdzenia zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Od decyzji tej odwołał się J. O., informując, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły zostały wyeliminowane. Zwrócił się do Kuratora o przeprowadzenie wizytacji szkoły w celu sprawdzenia swoich twierdzeń i przywrócenie szkole uprawnień. Kurator Oświaty nie uwzględnił tego odwołania i decyzją wskazaną na wstępie utrzymał decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2001 r. o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej. W jej motywach powtórzył argumentację organu I instancji, ustosunkował się także do wniosków odwołującego o przeprowadzenie rekontroli, stwierdzając, że nawet usunięcie wszystkich uchybień nie może być przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta. W przypadku potwierdzenia, po kontroli kuratora, że szkoła spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, odwołujący będzie mógł się ubiegać ponownie o nadanie uprawnień szkoły publicznej. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. O. zarzucił nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. Zgłoszone przez niego wnioski dowodowe polegające na przeprowadzeniu rekontroli i ustaleniu, czy wypełnił zalecenia pokontrolne nie zostały uwzględnione. Organy nie wyjaśniły zatem wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący zarzucił też decyzji organu II instancji brak uzasadnienia prawnego i skoncentrowanie wywodów jedynie na potwierdzeniu słuszności decyzji pierwszoinstancyjnej. W dalszej części skargi skarżący przytoczył argumentację zawartą w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, replikując, iż zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest bezpodstawny. W okresie od maja 1997 r. do czerwca 2001 r. przeprowadzono w obecności dyrektora szkoły 1 wizytację, 8 przeglądów i kontroli i wydano 17 zaleceń do realizacji. Decyzja zawiera uzasadnienie prawne, stwierdzając i opisując na czyn polegało niespełnianie wymogów art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wraz z podaniem konkretnych przepisów prawnych, których skarżący nie przestrzega. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przesłanką zastosowania wspominanego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli tylko podjęte były w granicach danej sprawy. Przy czym użyte w tym przepisie pojęcie "granic sprawy" wyznaczane jest nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-8/93 – wydanego na tle art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). Takie pojęcie granic sprawy oznacza tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Sytuacja taka wystąpi, jeżeli akt lub czynność dotyczy tego samego podmiotu, identycznego przedmiotu oraz podstawy prawnej (T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa, 1996 r., s. 200). Przekładając te rozważania na stan faktyczny sprawy stwierdzić wypadnie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem postępowania było cofnięcie Liceum [...] w T. uprawnień szkoły publicznej. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.) szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej, jeśli spełnia warunki wymienione w art. 7 ust. 3 tej ustawy. W przypadku stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że warunki te nie są spełnione, uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, w drodze decyzji administracyjnej (art. 88 ustawy). Z akt sprawy wynika, że Liceum [...] w T. uzyskało uprawnienia szkoły publicznej decyzją Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 1998 r. Zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o systemie oświaty organ ten był bowiem właściwy we wskazanej wyżej dacie do nadania uprawnień szkoły publicznej. Ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 117, poz. 759) przepis art. 85 ust. 3 został znowelizowany i kompetencje kuratora do nadawania uprawnień szkoły publicznej przejął organ jednostki samorządu terytorialnego, prowadzącej ewidencję szkół i placówek niepublicznych. W niniejszej sprawie uprawnienia szkoły publicznej nadane Liceum [...] przez Kuratora Oświaty cofnął Prezydent [...]. Biorąc pod uwagę dokonaną z dniem 1 stycznia 1999 r., wspomnianą wyżej ustawą, zmianę właściwości rzeczowej organów uprawnionych do nadania uprawnień szkoły publicznej szkole niepublicznej oraz treść art. 88 ustawy o systemie oświaty, uznać należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydent jako organ właściwy do nadania takich uprawnień był także organem właściwym do ich cofnięcia. Natomiast organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. był po myśli art. 31 pkt 5 lit. a) ustawy o systemie oświaty kurator oświaty, wykonujący takie zadania w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach szkół publicznych oraz szkół i placówek niepublicznych. W decyzji z dnia [...] września 2001 r. Prezydent zawarł błędne pouczenie o przysługującym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący stosując się do tego pouczenia wniósł odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze je rozpatrzyło i orzekło jako organ II instancji. W świetle przytoczonego unormowania art. 31 pkt 5 lit. a) bezspornym jest, że wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów o właściwości - tak m. in. w wyroku z dnia 3 kwietnia 1998 r., II SA 207/98, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 41755, gdzie Sąd stwierdza, że w art. 156 § 1 pkt 1 nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności, a także w wyroku z dnia 29 listopada 1999 r., V SA 955/99, LEX Nr 49943, gdzie Sąd sformułował tezę, iż "przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". W rozpatrywanej sprawie kwalifikowaną wadą prawną powodującą nieważność dotknięta jest również zaskarżona decyzja Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2002 r. W jej sentencji organ, po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2001 r. Nr [...]. Ta ostatnia decyzja została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek omówionej wcześniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r., która skasowała decyzję organu I instancji i sprawę przekazała do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją Kurator Oświaty orzekł zatem o decyzji nieistniejącej. Nie może być wątpliwości, że takie rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo, co wyczerpuje przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Uchyleniu przez Sąd podlega także decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], ponieważ jest to niezbędne po myśli art. 135 P.p.s.a. dla końcowego załatwienia sprawy czyli usunięcia z obrotu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponadto, nie mogą istnieć dwie tożsame przedmiotowo i podmiotowo, wydane przez ten sam organ decyzje – z [...] września 2001 r. i [...] kwietnia 2002 r. Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd w pierwszej kolejności przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Stwierdziwszy zatem takie wady, Sąd zobligowany był usunąć dotknięte nimi akty, nie badając już wpływu tych wad na treść aktów. Dalsza merytoryczna kontrola w takim stanie rzeczy byłaby bowiem niedopuszczalna w świetle przepisów prawa. To zaś spowodowało, że Sąd nie mógł ustosunkować się do zarzutów skargi. W postępowaniu ponownym, mając na względzie art. 112 k.p.a., stanowiący, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, niezbędne będzie rozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2001 r. i wydanie decyzji przez właściwy organ – tj. Kuratora Oświaty. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uchylił poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dotyczącą cofnięcia uprawnień szkoły publicznej oraz stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.