SA/Rz 1752/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddala - SA/Rz 1752/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań T. B. i G. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] nakazującej G. G. dokonanie rozbiórki szopy zlokalizowanej na działce nr 1474 w M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie z wniosku T. B. w sprawie szopy zlokalizowanej na działce nr 1474 w M. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że przedmiotowa szopa, konstrukcji drewnianej wybudowana została w 1993 r. bez pozwolenia na budowę. Posiada ona wymiary 4 x 5,40 m, posadowiona jest na pęckach betonowych, dach jednospadowy, pokryty eternitem, ze spadkiem na teren własnej działki. Od strony południowej szopa usytuowana jest w odległości 0,20 m od granicy działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowej szopy, stosując przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z przepisem przejściowym – art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) z uwagi na to, że szopa została wybudowana przed dniem wejścia w życie tej ostatniej ustawy. Organ powołał się na § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.), który przewiduje minimalną odległość 15 m budynków inwentarskich, stodół, suszarni i innych podobnych budynków gospodarczych od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Od decyzji tej odwołania wnieśli T. B. oraz G. G. Pierwszy z odwołujących zarzuca decyzji, że nie zawiera terminu rozbiórki szopy, ponadto kwestionuje ustalenia organu odnoszące się do lokalizacji obiektu, zwracając uwagę, że szopa stoi w granicy działki, a nie 0,20 m od niej. G. G. podnosi, że szopa jest niezbędna w gospodarstwie do suszenia płodów, nie stwarza ona zagrożenia, ponieważ nie ma zainstalowanej żadnej instalacji i nie są w niej wykonywane żadne niebezpieczne prace. Nie jest właściwe określenie, że stoi ona w odległości 0,20 m od granicy, ponieważ toczy się w sądzie postępowanie rozgraniczeniowe. Szopa została wybudowana w 1993 r. przy zgodzie sąsiadów. Jest ona ponadto barierą dla śniegu, który spada z bezprawnie przebudowanego dachu budynku sąsiadów i blokuje wjazd na posesję. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] października 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę samowolnej budowy obiektu budowlanego w okresie obowiązywania ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz przymusowej rozbiórki tego obiektu albo zalegalizować jego budowę poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie, po spełnieniu warunków wskazanych w art. 40 cyt. ustawy. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 powinien mieć zastosowanie wówczas, gdy poprzez nakazanie wykonania ewentualnych zmian lub przeróbek dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe usankcjonowanie budowy. Dzieje się tak wtedy, gdy budowa obiektu budowlanego lub jego części jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w okresie budowy oraz zaistnieje przynajmniej jedna z okoliczności przewidzianych w punktach 1 lub 2. Organ I instancji wskazując na niezachowanie pkt 2, podał, że wymagana odległość przedmiotowego budynku gospodarczego od najbliżej sytuowanego budynku mieszkalnego (na działce sąsiedniej) wynosi 1,90 m. Budynek mieszkalny sąsiadów jest obecnie rozbudowywany, a inwestorzy nie posiadają jeszcze pozwolenia na jego użytkowanie. Z tego względu pomiaru dokonano od ściany budynku mieszkalnego wybudowanego legalnie w stanie istniejącym przed rozbudową. Ściana ta od strony działki G. G. nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a budynek stanowiący przedmiot postępowania jest drewniany. Ponadto budynek ten zlokalizowany jest w odległości 1,45 m od budynku drewnianego zlokalizowanego na działce sąsiadów pp. B. Oba budynki B. – mieszkalny i drewniany gospodarczy figurują w ewidencji geodezyjnej, w przeciwieństwie do szopy G. G. Fakt ten przemawia na jego niekorzyść, albowiem realizując samowolnie budynek gospodarczy usytuował go w niedopuszczalnym zbliżeniu do zabudowy istniejącej. Przepisy wykonawcze do ustawy z 1974 r. przewidywały odległość pomiędzy budynkiem ze ścianą nie będącą ścianą przeciwpożarową a innym budynkiem nie mniejszą niż 8 m. Oznacza to, że budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej stanowi zagrożenie dla otoczenia. Badanie przebiegu granicy nie jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniane przepisy wykonawcze w przypadku niezgodnego z prawem zbliżenia się do granicy działki podawały graniczna odległość pomiędzy budynkami. Przekroczenie wymaganej odległości determinuje działanie organu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Orzekając o rozbiórce organ nadzoru budowlanego nie wskazuje terminu wykonania obowiązku. Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. G., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił błędne zaliczenie obiektu do kategorii obiektów budowlanych. Szopa nie jest trwale związana z gruntem i nie ma fundamentów, jej powierzchnia wynosi mniej niż 20 m². Ustalenia co do odległości budynku od granicy (1,90 m) są również nieprawidłowe, ponieważ granica jest sporna miedzy stronami, a nie zostało zakończone prawomocnie postępowanie rozgraniczeniowe. Budynek sąsiadów, który dotychczas był drewniany, ma zostać murowany, wobec czego nie wiadomo właściwie dla jakiego budynku szopa stwarza zagrożenie pożarowe. Poza tym budynek nie jest wyposażony w żadne instalacje, a dach z eternitu jest niepalny. Skarżący podniósł ponadto stronniczość organu przejawiającą się w tym, że brak jest przesłanek do wydania decyzji poza interesem jego sąsiada. Według sugestii skarżącego sąsiad był zawiadamiany o czynnościach dokonywanych przez organy w przeciwieństwie do niego samego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że o przeznaczeniu do rozbiórki obiektu przesądziła jego lokalizacja. Zbliżenie budynku do budynków sąsiednich na odległość mniejszą niż 8 m oznacza zagrożenie dla otoczenia. Przedmiotowy budynek jest drewniany, nie posiada ścian oddzielenia przeciwpożarowego, nie ma więc możliwości wdrożenia postępowania, które sankcjonowałoby stan istniejący poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W odniesieniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że zakres obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. określony w jej art. 1 oraz wyjaśnienie pojęcia obiektu budowlanego – art. 2 – pozwala na jednoznaczne ustalenie, że przedmiot postępowania został objęty uregulowaniami tej ustawy. Rozstrzygając sprawę oparto się o pomiary odległości budynku od budynków sąsiednich, przy czym przebieg granicy nie ma żadnego znaczenia. Przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mówiły o konieczności podziału budynków na strefy pożarowe, określając te strefy jako elementy oddzieleń przeciwpożarowych lub pasy wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż minimalne dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych. Przepisy te nie zawierały żadnych uregulowań co do przebiegu na tym terenie granic działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 19 lutego 2004 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. S. i T. B. zaskarżyli to orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 15 czerwca 2004 r. oddalił ich zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki skutkującej jego nieważność albo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Na wstępie rozstrzygnięcia wymagał podnoszony w skardze zarzut dotyczący charakteru obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji i związanej z tym możliwości stosowania przepisów prawa budowlanego. Otóż wbrew przekonaniu skarżącego, znajdująca się na jego działce nr 1474 w M. szopa drewniana jest obiektem budowlanym – budynkiem i podlega przepisom prawa budowlanego, zarówno obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak i w czasie powstania obiektu. Za niesporne należy bowiem uznać ustalenie organów, że szopa wybudowana została w 1993 r. bez pozwolenia na budowę. Ta okoliczność, ze względu na treść art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazywała zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Umożliwiały one legalizację obiektu dopiero po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wymieniony przepis nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, po stwierdzeniu, że: - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub - powoduje albo w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawą rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego było stwierdzenie, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, a mianowicie istnienie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Do takich wniosków skłoniła organy analiza przepisów technicznych w powiązaniu z ustaleniami dotyczącymi lokalizacji obiektu względem innych obiektów sąsiadujących. Na podstawie dokonanych oględzin organ I instancji stwierdził bowiem, że odległość szopy od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr 1475 wynosi 1,90 m. W oględzinach przeprowadzonych przez organ II instancji odległość tę wykazano na 1,80 m, zaznaczając również, że szopa oddalona jest od innego budynku na działce nr 1475 – budynku gospodarczego, drewnianego, o 1,45 m. Obowiązujące w czasie powstania obiektu przepisy techniczne, a to rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.) przewidywały w § 14 minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Odległości te w zależności od rodzaju materiałów, z których wykonano ściany i pokrycie budynków wynoszą od 25 m przy ścianach i pokryciu z materiałów palnych do 8 m przy ścianach i pokryciu z materiałów palnych. Na tle tych uregulowań poza sporem pozostaje, że odległość drewnianej szopy skarżącego od innych budynków zlokalizowanych na działce nr 1475, nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego – budynku mieszkalnego oraz budynku drewnianego gospodarczego jest o wiele mniejsza niż wymagana w § 14 cyt. rozporządzenia. Przy czym zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1474 i 1475 nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, jako że przepis § 14 cyt. rozporządzenia kwestie bezpieczeństwa pożarowego wiąże wyłącznie z odległościami pomiędzy budynkami a nie ich oddaleniem od granicy działki. Nie ma też znaczenia w świetle wymienionego przepisu, czy budynek wyposażony jest w instalacje czy też nie, a jedynym kryterium różnicującym jest rodzaj materiałów, z jakich wykonano ściany i dach. Biorąc pod uwagę charakter § 14 rozporządzenia z 1980 r., który dotyczy wymogów odległościowych pomiędzy budynkami ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, Sąd podzielił pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że niezgodne z tym przepisem zbliżenie budynku do innego budynku nie zabezpieczonego ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oznacza, że budynek skarżącego stanowi zagrożenie dla otoczenia. Takie zaś stwierdzenie daje podstawę do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w konsekwencji do wydania nakazu rozbiórki. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi dotyczących braku poinformowania o czynnościach dokonywanych przez organy. Lektura akt administracyjnych sprawy wskakuje bowiem, że skarżący był informowany o terminie przeprowadzenia oględzin, zarówno przez organ I jak i II instancji oraz o terminie zakończenia postępowania. Brał udział osobiście w rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami przeprowadzonej przez organ II instancji, korzystając z prawa do składania oświadczeń. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.