SA/Rz 1830/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. oraz E. i W. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: J. S. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ oraz E. i W. H. solidarnie kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1830/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania E. i W.H. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta prowadził postępowanie z wniosku Z. P. o udzielenie pozwolenia na budowę hali do zbijania palet wraz z przyłączem wodociągowym, energetycznym i zbiornikiem na nieczystości z przykanalikiem na działkach nr 390, 400, 401, 863, 860 i 861 w B. W toku tego postępowania E. i W. H., właściciele działek sąsiednich zgłosili swoje zastrzeżenia do projektowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. P. pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Decyzja ta, na skutek odwołania E. i W. H. została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2001 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, ze zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W projekcie zagospodarowania terenu nie określono odległości pomiędzy budynkiem hali a zabudową na sąsiednich działkach oraz nie określono przeznaczenia budynków sąsiednich, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości usytuowania projektowanego budynku względem sąsiedniej zabudowy w kontekście § 272 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.). Wątpliwości budzi również określenie klasy odporności pożarowej w świetle § 212 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Organ II instancji podważył również zasadność sporządzenia "Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko", z uwagi na to, że inwestycja nie jest zaliczona do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W postępowaniu ponownym, po uzupełnieniu projektu budowlanego i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w trakcie której ponownie zastrzeżenia zgłosili sąsiedzi, Starosta, decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku hali do zbijania palet wraz z przyłączem wodociągowym, energetycznym i zbiornikiem na nieczystości z przykanalikiem sanitarnym na działkach nr 390, 400, 401, 863, 860 i 861 w B. W uzasadnieniu stwierdził, że projekt został opracowany przez uprawnioną osobę, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz nie wstrzymano jej wykonalności. Przedmiotowa inwestycja nie została zakwalifikowana do inwestycji szczególnie szkodliwych bądź mogących pogorszyć stan środowiska wymienionych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589). Działalność prowadzona w projektowanej hali nie spowoduje zagrożenia dla środowiska, uciążliwości związane z emisją substancji do powietrza atmosferycznego i dźwięku nie przekroczą granic własności terenu działki, na której zlokalizowana jest inwestycja. Usytuowanie sąsiednich budynków – ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z działką nr 400 będącą własnością inwestora, 11,15 m od budynku mieszkalnego na działce 391 (budynek zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL), 8,09 m od garażu i 10 m od budynku gospodarczego (budynki te zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460, ze zm.) nie zostały zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi – nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od decyzji tej odwołania złożyli E. i W. H. oraz J. S. E. i W. H. zgłosili wątpliwości dotyczące odległości projektowanego budynku od garażu i stodoły zlokalizowanych na ich działce w aspekcie bezpieczeństwa pożarowego. Wskazują, że w stodole składowane jest siano i słoma – materiały łatwopalne, a ściany stodoły i garażu wykonane są z desek. Zamieszczony w projekcie system ogrzewania hali odpadami drzewnymi może stanowić zagrożenie dla budynków znajdujących się na ich działce. Odwołujący podnieśli także problem natężenia hałasu. Ich zdaniem poziom hałasu będzie powodował zakłócenia ciszy nocnej w strefie zamieszkania, jako że praca w zakładzie Z. P. odbywa się w systemie trzyzmianowym. Odwołujący nadmienili także, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Wobec cofnięcia odwołania przez J. S. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Po rozpatrzeniu odwołania E. i W. H. decyzją z tego samego dnia Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w decyzji organu I instancji nałożony został na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Oznacza to, iż z mocy art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na inwestorze spoczywa obowiązek uprzedniego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, a organy te mają prawo zająć swoje stanowisko w sprawie. Z kolei po myśli § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 1 marca 1999 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 22, poz. 206), projekt budowlany obiektu, w stosunku do którego Państwowa Straż Pożarna zgodnie z przepisami prawa budowlanego ma zająć stanowisko przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, w celu potwierdzenia zgodności zawartych w nim rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera takie uzgodnienie. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego rzeczoznawcy ds zabezpieczeń przeciwpożarowych, który dokonał analizy odległości projektowanej hali w stosunku do zabudowy na działce sąsiedniej i stwierdził, że zamierzona inwestycja, co do lokalizacji i rozwiązań architektoniczno-budowlanych, w całości spełnia wymagania warunków technicznych dot. ochrony przeciwpożarowej W szczególności odległości te są zgodne z § 272 ust. 2 i 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Tym samym obawy skarżących, iż odległość projektowanego budynku od zabudowy na ich działce nie spełnia wymogów dot. bezpieczeństwa pożarowego są nieuzasadnione. Zgodnie z mającymi zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi bądź mogących pogorszyć stan środowiska. Niezależnie od tego inwestor dołączył "Ocenę oddziaływania na środowisko" projektowanej inwestycji, z której wynika, że natężenie dźwięku na granicy zabudowy mieszkaniowej nie przekroczy wartości 40 dB w ciągu najbardziej niekorzystnych 8 godzin w ciągu dnia. Wartość ta nie narusza dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku określonego dla terenów zabudowy mieszkaniowej w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436). Z tego względu zarzut odwołania dotyczący natężenia hałasu jest chybiony. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, w szczególności art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzję Wojewody zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. oraz E. i W. H., nie precyzując kierunku jej weryfikacji i nie formułując konkretnych zarzutów. J. S. wyeksponował fakt, iż zakład Z. P., w którym praca odbywa się w systemie trzyzmianowym, powoduje zakłócenie ciszy zarówno w dzień jak i w nocy. Natężenie dźwięku uniemożliwia zarówno spokojny sen, jak i prowadzenie działalności agroturystycznej. Skarżący E. i W. H. podnieśli te same zarzuty co w odwołaniu, tj. kwestie odległości projektowanej hali od ich budynków – stodoły i garażu, w aspekcie bezpieczeństwa pożarowego oraz problem natężenia hałasu. Ich zdaniem poziom hałasu, podniesiony także na skutek ruchu samochodów TIR, będzie powodował zakłócenia ciszy nocnej w strefie zamieszkania, jako że praca w zakładzie Z. P. odbywa się w systemie trzyzmianowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zarzuty skargi są w istocie powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu, które to organ II instancji rozpatrzył, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto podniósł, że zarzuty dotyczące natężenia hałasu wykraczają poza przedmiot postępowania, który nie dotyczy istniejącego zakładu (budynków) na działce nr 860, lecz projektowanych na działce nr 390 w B. Działka skarżącego nr 861 oddzielona jest od działki 390 trzema działkami – nr 863 i 400 stanowiącymi własność inwestora i działką nr 401 będącą własnością Gminy [...]. Skarżący został uznany za stronę postępowania z uwagi na zaprojektowanie przez jego działkę przyłączy: wodociągowego i energetycznego, do budynków na działce 390, na co wyraził zgodę w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując wspomniany przepis przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 cyt. ustawy. Przepis ten w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakazywał organowi sprawdzenie: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Dalsze postępowanie organu uzależnione jest od wyników dokonanych sprawdzeń. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 i 2 organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po bezskutecznym jego upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w rat. 32 ust. 4 organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakłada zatem obowiązek zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym zauważyć należy, że taka konfrontacja dokonywana jest powtórnie. Po raz pierwszy zamierzenie weryfikowane jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas badania dokonuje inny organ – wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w oparciu o przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) wskazywała w art. 43, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie na wniosek inwestora Z. P., Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku usługowego hali do zbijania palet wraz z budową zbiornika bezodpływowego na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym na działce nr 390, przyłączy wodociągowego i linii kablowej YAKY na działkach 390, 400, 401, 863, 860, 861 i oraz budowy zjazdu z drogi gminnej na działkę nr 390. Bezspornym jest, że decyzja ta w czasie orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej była ostateczna, choć zaskarżono ją do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Niekwestionowane jest również, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nie zwalnia to jednak tego organu od przeprowadzenia własnej oceny w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W planie miejscowym, na który powołują się organy, a to w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] października 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 21, poz. 149), teren, na którym położona jest działka 390, oznaczony jest symbolem MRj – teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. W części ogólnej tekstu planu zapisano, że "na terenach budownictwa mieszkaniowego dopuszcza się lokalizację usług rzemieślniczych, handlowych, przemysłu usługowego i innych nie wymagających stref ochronnych. Wymagane uzgodnienie i pozytywna opinia Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (...) Opinie i podane warunki zadecydują o możliwości lokalizacji wymienionych usług na terenie budownictwa mieszkaniowego". Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że lokalizacja obiektu takiego jak hala do zbijania palet uzależniona została od pozytywnego uzgodnienia z organem sanitarnym. Z akt sprawy nie wynika, by takich uzgodnień na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę dokonywano. Brak dokonania stosownych uzgodnień z organem sanitarnym stał się powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji organu II instancji utrzymującej ją w mocy, wyrokiem z dnia 6 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1213/01. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2001 r. ma dla rozstrzyganej sprawy istotne znaczenie. Dopóki bowiem istnieje ważna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzająca zgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, która, jak już wcześniej zaznaczono jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, organ ten nie może w ramach oceny dokonywanej w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane stwierdzić, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmówić na tej podstawie pozwolenia na budowę. Powinien najpierw wystąpić z inicjatywą wzruszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę zawiesić (tak B. Bodziony, P. Gniadzik "Prawo budowlane z komentarzem", Warszawa 2003, s. 134, J. Siegień "Prawo budowlane. Komentarz", C.H. Beck 2003, s. 247 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2001 r., II SA/Gd 1023/01, Zbiór orzecznictwa komputerowego "LEX" Nr 76084). Zawieszenie postępowania było również zasadne w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Starosta Sanocki nie wstrzymał się jednak z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu zbadania legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Legalność ta została zaś skutecznie podważona, co rzutuje na ocenę zaskarżonej decyzji i pozwala stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działce nr 390 w B. jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, na który powołuje się zaskarżona decyzja, z powodu braku pozytywnej opinii Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Tym samym decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co Sąd stwierdził z urzędu, kierując się wskazanym wcześniej art. 134 P.p.s.a. W takiej sytuacji ocena zasadności zarzutów skargi, zwłaszcza tych dotyczących natężenia hałasu w kontekście braku wymaganej opinii sanitarnej jest przedwczesna. Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz stanu prawnego z uwzględnieniem zaistniałych zmian, a następnie w oparciu o te ustalenia wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.