SA/Rz 1845/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem skargę oddala SA/Rz 1845/03 UZASADNIENIE Decyzją z [...] października 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania T. B. i odwołania G. G. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2003r. nr [...] zobowiązującą G. G. do przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2004r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia budynku inwentarskiego wraz z gnojownikiem zlokalizowanym na działce nr 1474 w M. do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ I instancji zobowiązał skarżącego w terminie do 31 stycznia 2003r.przedłożenia 3 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z gnojownikiem sporządzonej przez osobę należącą do Izby Inżynierów Budownictwa; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonania elementów konstrukcyjnych ww. budynku wraz z gnojownikiem; dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, protokoły badań i sprawdzeń. T. B. w odwołaniu zakwestionował prawdziwość zeznań S. G., ojca G. G., co do przebiegu zachodniej granicy nieruchomości. Zarzucił też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął stanowiska odnośnie zmiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę oraz nie zachował wyznaczonego terminu do wydania decyzji do 31.08.2003r., bo decyzja została dopiero wydana [...].09.2003r. Z tych przyczyn wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie G. G. zbiórkę budynku inwentarskiego wraz z gnojownikiem i ustępem suchym. W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji G. G. zarzucił niewykonalność w wyznaczonym terminie dokumentacji z uwagi na jej skomplikowany charakter, a ponadto organ dokładnie nie określił zakresu żądanych protokołów badań. Skarżący wyjaśnił, że budowę budynku na działce nr 1474 rozpoczął jego ojciec. Gospodarstwo przejął wraz z istniejącym już budynkiem gospodarczym. W okresie istnienia budynku od 1984r. nikt nie żądał żądnych dokumentów, tym bardziej, że budynek zbudowano na miejscu starego budynku inwentarskiego, z tego też względu istniejący tak długo stan rzeczy winien zostać zalegalizowany. Do odwołania dołączył kopie polis ubezpieczenia budynku inwentarskiego od 1994r. oraz dowody opłacania podatku od nieruchomości, który obejmował od 1984r. również i ten budynek. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budynek inwentarski wraz z gnojownikiem i tylko w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym objęto kontrolą postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ustęp suchy ze względu na inny stan prawny nie mógł być objęty tym postępowaniem. Organ wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują przedawnienia skutków naruszenia prawa, a za stan prawny i faktyczny budynku odpowiada aktualny jego właściciel. Organ I instancji ustalił, że budynek inwentarski został wybudowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę określonymi w decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego1984r. znak: [...]. Zmianie uległa lokalizacja budynku, gdyż od strony północnej budynek usytuowano w odległości 1,10m od granicy działki zamiast 4,0m. Ściana budynku od tej strony posiada otwory okienne. Budynek inwentarski zbliżono do budynku mieszkalnego inwestora i odległość ta zamiast 29,2m wynosi 10m. Wymiary budynku to 10m x 6m z przylegającym od strony zachodniej gnojownikiem o wym. 2.00m x 4,90m. W lipcu 2003r. zostało zmienione pokrycie dachowe z eternitu na blachę. Organ stwierdził, ze istnieje możliwość legalizacji i decyzja organu I instancji była wydana na postawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. Podjecie działania mającego na celu doprowadzenie istniejącego stanu faktycznego do zgodnego z prawem wymaga precyzyjnego wykazania zmian jakie dokonał inwestor. Jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia organ I instancji uznał zbliżenie budynku do granicy północnej ścianą z oknami, zbliżenie do granicy zachodniej i domu mieszkalnego inwestora. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie tłumaczy zobowiązania inwestora do opracowania inwentaryzacji budynku. Nakaz taki jest uzasadniony w przypadku wykazania, że inwestor realizując roboty budowlane w oparciu o warunki pozwolenia na budowę dokonał istotnych zmian w samym budynku. Z akt sprawy nie wynika, czy odległości określone w warunkach technicznych obowiązujących w czasie realizacji obiektu zostały zachowane, dlatego też organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy został zobowiązany do wykazania czy usytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy nie naruszyło przepisów wykonawczych, a tym samym czy nie nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Organ wyjaśnił, że żądanie rozbiórki obiektu na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Ponownie prowadząc postępowanie rzeczą organu będzie na wstępie wykluczenie rozbiórki. W przypadku stwierdzenia możliwości legalizacji stanu faktycznego skorygowania wymaga zakres dokumentów, które winien przedłożyć zobowiązany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący G. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił naruszenie prawa własności, gdyż sankcjonuje zmuszenie przez organ I instancji do określonego zachowania mimo, że obowiązek dostarczenia dokumentacji jak i termin dla jej dostarczenia nie jest realny. Zarzucił też, że budynek został wybudowany przed 1994r. zatem nie mogą być do niego stosowane przepisy nowego prawa budowlanego oraz stwierdził, że organ II instancji jasno nie określił swojego stanowiska, co uniemożliwia ocenę w jakim kierunku zmierza zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (tak jak niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a kasacyjne rozstrzygnięcie jest uzasadnione również przyczynami, które nie zostały wykazane w jej uzasadnieniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący G. G. na działce nr 1474 położonej w M. wybudował budynek gospodarczy w innym miejscu oraz innych gabarytach niż wynikało to z warunków udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] pozwolenia na budowę z [...] lutego 1984r. nr [...]. Bezspornym jest również fakt, że kwestionowany budynek został wybudowany przed 1994r. (pkt 2 zarzutów skargi G. G.). Z protokołów oględzin budynku inwentarskiego, przeprowadzonych przez organ 13 czerwca 2003r. i 12 sierpnia 2003r. (karta akt adm. I inst. nr 4 i nr10) wynika, że podczas kontroli nie zostało pokazane pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego, ani projekt techniczny. Organy I i II instancji w uzasadnieniu swoich decyzji powołały się na okazany podczas kontroli plan zagospodarowania działki, będący załącznikiem do pozwolenia. Sąd nie stwierdził, aby wspomniany załącznik znajdował się w aktach administracyjnych sprawy. Na podstawie akt administracyjnych, Sąd doszedł do wniosku, że organ w sposób jednoznaczny nie ustalił stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że takie pozwolenie zostało wydane, gdyż jak to już wcześniej zaznaczono, pozwolenie takie, ani wspomniany plan zagospodarowania działki nie zostały okazane podczas oględzin. Ponadto organ nie ustalił przebiegu granic (brak wypisu z ewidencji gruntów), co dla oceny legalności wzniesionego obiektu może mieć istotne znaczenie. Stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże regułą na podstawie art. 103 ust. 1 jest stosowanie prawa nowego. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepisy prawa budowlanego z 1994r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej nowej ustawy do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie oraz do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Takie odesłanie powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego z 1974r.(uchwała 7 sędziów NSA z 10.06.2000r. sygn. akt OPS 3/96; ONSA 1997 zesz.1, poz. 2). Należy również zwrócić uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.06.2001r. sygn. akt IV SA 952/99, w myśl której inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu stanu zgodnego z prawem (LEX nr 54192 patrz też wyrok NSA z 5.07.2001r. sygn. akt IV SA 1538/99 LEX nr 75539). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia, a stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa tak w zakresie prawa procesowego jak i materialnego spowodowały, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie wyżej opisanym (czy pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego było wydane) i kwestie granic prawnych nieruchomości, bowiem będzie to miało istotny wpływ na określenie przepisów prawa, które należy zastosować w sprawie. Nie mogły zostać uwzględnione wnioski zawarte w skardze o zastosowaniu okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 49 Prawa budowlanego. Jeżeli w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r., mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się (uchwała 7 sędziów NSA OPS 3/96 ONSA 1997/1/2). Sam skarżący jednoznacznie stwierdził, że obiekt zrealizował przez 1 stycznia 1995r. Z tego też względu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skargi o nakazanie umorzenia postępowania, gdyż wynikające z akt administracyjnych sprawy okoliczności nie wskazują na bezprzedmiotowość postępowania. Sąd stwierdził również, że organ wskazując na potrzebę wykluczenia rozbiórki, a następnie ustalenia czynności, które winny zostać wykonane celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa dowodzi, że wnioski i zarzuty skargi zostały przez organ odwoławczy w tym zakresie uwzględnione. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził bowiem, że nałożone obowiązku muszą być adekwatne do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to w szczególności nałożenia przez organ I instancji obowiązku wykonania inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego. Zaskarżona decyzja nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia, a jej celem jest zobowiązanie organu I instancji, do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego braki zostały wyżej opisane. Mając na uwadze wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.