SA/Rz 1846/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /del./ spr. Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Robert Sawuła Protokolant: ref.-staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J., K. D. i I. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].07.2002 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji dotyczącej opinii sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do momentu prawomocności niniejszego wyroku III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących A. J., K. D. i I. P. kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści/ dla każdego z nich tytułem kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku Biura Projektów " N." sp. z o.o. w J., działając na podstawie art. 27 ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9.11.2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [ Dz.Ust. Nr 109 poz. 1157 z późn.zm. ], art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw [ Dz.Ust. Nr 100 poz. 1085 ] i art. 104 kpa w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Inspekcji Sanitarnej [ t.jedn. z 1998 r. Dz.Ust. Nr 90 poz. 575 z późn.zm. ] Miejski Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].10.2001 r. nr [...] uzgodnił wydanie pozwolenia na budowę inwestycji p.n. " Gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200 mm z istniejącej Kopalni Gazu Ziemnego [...] do stacji gazowej W. w R." , zobowiązując jednocześnie Biuro Projektów " N." sp. z o.o. do uiszczenia opłaty za czynności organu Inspekcji Sanitarnej w kwocie 131,20 zł. , w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji ze wskazaniem sposobu jej uiszczenia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy i Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu. W związku z tą decyzją A. J., K. D., I. P. i A. B. wystąpili z wnioskiem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 11.02.2002 r. o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie jej, określając ją jako postanowienie. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku, traktując go jako odwołanie Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 106 i 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...].04.2002 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie jako przedwczesne. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...].04.2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny przekazał do ponownego rozpoznania sprawę przedmiotowej inwestycji na etapie ustalenia dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tj. na etapie poprzedzającym postępowanie związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że od rozstrzygnięć dokonywanych na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji uzależnione jest następny etap procesu inwestycyjnego jakim jest postępowanie związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego inwestycji, wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Ta decyzja została doręczona m.innymi A. J., K. D., I. P., A. B. i P. S.A - Regionalnemu Oddziałowi Przesyłu [...]. Decyzję tę zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S.A. - Regionalny Oddział Przesyłu [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W motywach skargi skarżący podnosi, iż wydana w tej sprawie decyzja organu I instancji stała się ostateczną w dniu 29.10.2001 r. Stąd też zrozumiały sprzeciw ze strony skarżącego budzi uchylenie decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego i umorzenie postępowania na skutek odwołania A. J., K. D., I. P. i A. B., tym bardziej że organ II instancji nie sprecyzował daty tego odwołania oraz nie powiadomił inwestora jako strony o wniesieniu tegoż odwołania celem zapoznania się z jego treścią. Z lektury akt sprawy wynika natomiast, iż zalega w nich pismo wyżej wymienionych osób opatrzone datą 31.01.2002 r. zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego potwierdzonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2001 r. nr [...] wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu osoby te nie są stroną przedmiotowego postępowania, a obowiązkiem organu II instancji było ustalenie w pierwszej kolejności czy pismo to jest odwołaniem od decyzji organu I instancji i czy osoby występujące z tym wnioskiem są stroną tego postępowania. W dalszej części wywodu strona skarżąca podnosi, iż tok postępowania wskazuje na to, że zaskarżona decyzja wydana została z urzędu, podczas gdy postępowanie odwoławcze jest postępowaniem bezwzględnie wnioskowym a poza tym toczyło się ono bez powiadomienia stron, czym naruszono art. 10 § 1 kpa. Nie można wreszcie prowadzić postępowania odwoławczego w stosunku do decyzji ostatecznej jak również zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji jakoby uchylona decyzja była przedwczesna i z tego względu postępowanie w sprawie ulega umorzeniu. Przyczyny bowiem umorzenia postępowania są wymienione w art. 105 kpa, który dopuszcza takie rozstrzygnięcie w przypadku gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiegokolwiek względu. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ nie powołał art. 105 kpa ani też nie wskazał przyczyn bezprzedmiotowości postępowania. W tej sytuacji stwierdzić należy, że postępowanie nie jest przedwczesne, albowiem inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dołączając do niego wszystkie wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty. Dalszym uchybieniem jest również uchylenie decyzji organu I instancji z powołaniem się na art. 106 kpa, a więc wydanie zakwestionowanego aktu w trybie opiniodawczym. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia noszą cechy rażącego naruszenia prawa i uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W związku z tą skargą Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając w ramach samokontroli w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [ Dz.Ust. Nr 74 poz. 368 z późn.zm. ] decyzją z dnia [...].07.2002 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...].04.2002 r. W uzasadnieniu tej ostatnio wymienionej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że podejmując tę decyzję kierował się dobrem postępowania oraz zasadami szybkości i celowości postępowania przy uwzględnieniu słusznego interesu stron i dodał iż w dalszych czynnościach wyjaśni wszelkie niejasności jakie jawią się na tle wcześniej wydanych w tej sprawie aktów administracyjnych. Skoro zatem decyzja ta uwzględnia w całości skargę strony to do jej wydania uprawniał go art. 38 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tę ostatnią decyzję zaskarżyli skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie A. J., K. D., A. B. i I. P. wnosząc ojej uchylenie. Uzasadniając skargę skarżący wywodzą iż zaskarżona decyzja jest oczywiście bezzasadna, a umorzenie postępowania nastąpić może jedynie w przypadku gdy rozstrzygnięcie stało się bezprzedmiotowe. W samej sprawie zauważają iż organ wcześniej rozpoznał sprawę jako organ II instancji gdy postępowanie było w toku i w związku z ich odwołaniem wydał decyzję merytoryczną którą jest związany. Wprawdzie art. 38 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uprawnia organ do uchylenia własnej decyzji, jednak wydane rozstrzygniecie po uchyleniu decyzji winno mieć charakter merytoryczny, gdyż umorzenie postępowania następuje wówczas gdy rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jest zbędne. Natomiast Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie ustalił, że opinia wydana przez organ I instancji stałą się zbędną, nie wspominając nawet w uzasadnieniu o jakiejkolwiek podstawie umorzenia postępowania. Wszystko to uprawnia wskazany na wstępie wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia decydentowi podjęcia decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 97 § 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 ] sprawy w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i w których postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.s.a. , z tym że w tych sprawach stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach. Ta dyrektywa normatywna o charakterze intertemporalnym znajduje zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niej pozostaje legalność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [ Dz.Ust. Nr 74 poz. 368 z późn.zm. ] w ramach autokontroli, którą to decyzją w związku ze skargą P. S.A. Regionalnego Oddziału Przesyłu [...] organ ten uchylił własną decyzję z dnia [...].04.2002 r. podjętą w ramach postępowania odwoławczego w wyniku odwołania skarżących i A. B. Przystępując zatem do rozstrzygnięcia sprawy na wstępie zauważyć należy, iż instytucja samokontroli, którą w poprzednim stanie prawnym ustawodawca ukształtował normatywnie w art. 38 ust. 2 powołanej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest specyficzną formą działania organu administracji publicznej, uprawniającą go w związku ze skargą uprawnionego podmiotu do weryfikacji wydanego przez siebie ostatecznego aktu. Tworzy ona bowiem kompetencje dla tego organu, uprawniając go do wyłączenia z obrotu prawnego wydanego przez siebie w określonej sprawie aktu i rozstrzygnięcia ponownie sprawy, ale tylko wówczas gdy organ w całości uwzględni skargę. Zapis ten zamieszczony w cyt. przepisie prawa zredagowany nader ogólnie, nie określa formy w jakiej organ ten podjąć powinien powyższe działania. Z usytuowania jednakże tej instytucji w ramach obowiązującego porządku prawnego na styku postępowania administracyjnego i sądowo - administracyjnego wypływa wniosek, iż w zaistniałej sytuacji organ niejako zastępuje sąd. Oznacza to, że jedynym kryterium w oparciu o które uprawniony był on do dokonania weryfikacji swojej decyzji była zgodność z obowiązującymi przepisami prawa { art. 21 ustawy o NSA }, przy czym kontrola ta w efekcie winna była doprowadzić do uchylenie zakwestionowanego aktu i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Żadne inne argumenty typu słusznościowego czy celowościowego na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić kryterium dla jej weryfikacji w trybie określonym przez art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Inaczej mówiąc działając w tym trybie organ mógł jedynie uchylić zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z prawem w całości lub w części { w zależności od zakresu zaskarżenia } i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy i wreszcie uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji. Przyjęcie tego typu wykładni analizowanego przepisu prawa w zasadzie uzyskało powszechną aprobatę zarówno w orzecznictwie { vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.11.2000 r. sygn.akt IV SA 1713/98, wyrok z dnia 29.06.2000 r. sygn.akt SA/Kr 877/98, wyrok z dnia 7.07.1999 r. sygn.akt IV SA 313/99, wyrok z dnia 10.01.1997 r. sygn.akt IV SA 602/96 jak i w doktrynie { vide : T. Woś - Postępowanie sądowo -administracyjne Warszawa 1996 str. 151 i nast. }, gdzie podkreśla się, że podjęta w ramach autokontroli decyzja jest decyzją nową " zastępującą decyzję zaskarżoną do sądu i powinna ona rozstrzygać o losach tej ostatniej oraz w miarę potrzeby o losach decyzji organu I instancji, załatwiając tym samym sprawę administracyjną. Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt badanej sprawy, zgodzić wypadnie się ze skarżącymi, iż zakwestionowana decyzja nie do końca realizuje te zadania. Wyłącza ona bowiem z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję z przyczyn poza prawnych, pozostawiając w dalszym ciągu kwestią otwartą losy pisma skarżących z dnia 11.02.2002 r. , a tym samym losy wydanej w sprawie decyzji przez organ I instancji. Obowiązkiem zatem organu działającego w okolicznościach badanej sprawy w tym trybie, po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji było jednoczesne rozstrzygnięcie o skutkach prawnych wynikających z wniesionego przez skarżących " " odwołania " czy też pisma wszczynającego postępowanie nadzwyczajne. W zaistniałej bowiem sytuacji wbrew pozorom i co więcej wbrew stanowisku strony skarżącej jej skarga na pierwszą z wymienionych decyzji nie została uwzględniona w całości, skoro w dalszym ciągu teoretycznie rzecz biorąc " grozi " jej możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach postępowania odwoławczego, mimo iż kwestionowała ona możliwość jego wszczęcia w związku z uchybieniem terminu do wystąpienia z odwołaniem przez podmioty inicjujące to postępowanie, a także legitymację tych ostatnich do wystąpienia z tego rodzaju środkiem zaskarżenia. Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżona w badanej sprawie decyzja zapadła z naruszeniem postanowień art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a to stanowi o zasadności skargi. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 202 § 1 powołanej wyżej ustawy