SA/Rz 1857/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. i Z. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. i Z. Ś. solidarnie kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1857/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...] orzekającą o zezwoleniu A Sp. z o. o. w T. Oddział – Zakład Gazownictwa w R. na wejście na działkę nr 254, stanowiącą własność S. i Z. Ś. w celu wykonania robót związanych z budową sieci gazowej niskiego ciśnienia Ø 250 mm. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestycja, której dotyczy nakaz, jest zgodna z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł także, że wniosek złożony przez pełnomocnika A Spółka z o. o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w R. wyczerpuje warunki określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 z późn. zm./, zatem zezwolenie na wejście w teren jest dopuszczalne i uzasadnione. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodzili się S. i Z. Ś. W skardze do NSA OZ w Rzeszowie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że przyjęty sposób przeprowadzenia przyłącza gazowego przez ich nieruchomość jest niedopuszczalny, gdyż ogranicza ich prawo własności prowadząc do obniżenia walorów użytkowych działki budowlanej, która na podstawie ustaleń planu miejscowego została wydzielona z całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 255 w obr. 214 w R. Nadto skarżący wskazali, że tak prowadzona inwestycja jest sprzeczna z konstytucyjną ochroną prawa własności. Wreszcie skarżący wskazali, że objęta decyzją działka jest ich jedynym mieniem, które ma zabezpieczać ich przyszłość dlatego nie mogą pozwolić na nieracjonalne zniszczenie działki, a przez to ograniczenie jej wartości. Równocześnie skarżący zaproponowali przeprowadzenie gazociągu przy granicy nowo powstałej działki, a więc w taki sposób, który będzie dla ich nieruchomości jak najmniej uciążliwy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i przywołał argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi, gdyż skarga wniesiona do NSA OZ w Rzeszowie nie została rozpoznana przez ten Sąd do dnia 1 stycznia 2004 r. Sąd administracyjny rozpatrując skargę działa na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: prawo o p.s.a., co oznacza, że nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani zgłaszanymi przez stronę skarżącą wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach sprawy dokonując kontroli zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Dla Sądu poza sporem pozostaje fakt, że zastosowanie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm./możliwe jest w sytuacjach wyjątkowych i tylko przy restryktywnym wykładaniu warunków i zasad zastosowania tego przepisu. Takie stanowisko Sądu uzasadnione jest tym, że wskazany przepis stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości, prawa które dla polskiego porządku prawnego jest jedną z podstawowych wartości. Takie rozumienie charakteru prawnego regulacji objętej art. 124 ustawy nakazuje w sposób bezwzględny stosować procedurę, która w ostateczności ma doprowadzić do ograniczenia własności nieruchomości polegającego na przymusowym wejściu w teren i wykonywaniu urządzeń, bądź sieci, z których wykonaniem właściciel nie godzi się. Ocena prowadzonego postępowania zakończonego decyzją nie pozwala przyjąć, że organy wydając decyzję na podstawie art. 124 ustawy nie naruszyły prawa. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zastosowanie trybu opisanego dyspozycją art. 124 ustawy możliwe jest tylko i wyłącznie w stosunku do nieruchomości, które są położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, a gdy takich planów brak, to tylko do nieruchomości, dla których wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie rygory wynikają z art. 112 ustawy, a to oznacza, że jeżeli organy nie udowodnią, że inwestycja obejmuje nieruchomość przeznaczoną w planie na realizację celu publicznego, to procedury z art. 124 ustawy stosować nie mogą. Zdaniem Sądu z treści planu miejscowego ma wynikać, że nieruchomość, której ma dotyczyć decyzja nakazująca wejście w teren leży na obszarze, który został w planie przeznaczony na realizację celu publicznego. Objęcie nieruchomości takim celem musi być w planie jednoznaczne, zatem niedopuszczalna byłaby wykładnia planu odwołująca się do domniemania, że jeżeli w planie nie określono celu publicznego, a wiąże się on funkcjonalnie z głównym sposobem użytkowania terenów objętych planem, to oznacza, że można wydać decyzję w trybie art. 124 ustawy. Dla Sądu cel musi być konkretnie ustalony w planie. Akta sprawy rozpoznawanej przez Sąd w ogóle nie wskazują, aby organy takie ustalenia uczyniły, gdyż brak jest dowodu z planu miejscowego i wykazania, że w planie tym przewidziano realizację inwestycji liniowej w sposób przyjęty za podstawę decyzji zezwalającej na wejście na działkę nr 254. Wręcz przeciwnie z fragmentu części graficznej planu doręczonej Sądowi przez skarżących wynikać może wniosek odmienny, czyli stwierdzenie, że działka nr 254 leży w terenach budownictwa mieszkaniowego, a nie obszarze realizacji celu publicznego. Jednak brak w tym zakresie postępowania wyjaśniającego nie pozwala Sądowi na poprawną ocenę pojawiających się wątpliwości. Warunkiem zastosowania art. 124 ustawy jest poprawne przeprowadzenie rokowań. Taki nakaz wynika z treści art. 124 ust. 3. Zdaniem Sądu w sprawie objętej skargą rokowania takie nie zostały przeprowadzone. Istotą rokowań jest sformułowanie dla stron konkretnej oferty, w której przedstawiona zostanie wysokość odszkodowania w zamian za przymusowe wejście w teren. W aktach sprawy konkretną wysokość odszkodowania określi tylko skarżący, gdyż za takie ustalenie nie może być uznane oświadczenie pełnomocnika, że proponuje ugodowe wejście w teren za odszkodowanie określone przez rzeczoznawcę majątkowego. Takie określenie istotnego elementu jakim jest odszkodowanie narusza reguły wynikające z ustawy. Wreszcie Sąd zauważa, że do rozważenia organu pozostaje kwestia, czy w sprawie objętej skargą można w ogóle stosować art. 124 ustawy niezależnie od wątpliwości wcześniej w uzasadnieniu wskazanych. Z treści art. 124 ust. 1 ustawy – zdaniem Sądu, wynika, że starosta może wydać decyzję dla wykonania urządzeń do przesyłania gazu. Ze względu na charakter restrykcyjny tego przepisu Sąd przyjmuje, że decyzja taka może pojawić się w stosunku do sieci np. gazowych, ale nigdy w stosunku do przyłączy, bowiem tylko sieć mogłaby korzystać z przymiotu "użyteczności publicznej". Przyłącze niezależnie ilu obejmuje zainteresowanych nie może być celem publicznym, a tylko indywidualnym, przy czym celu indywidualnego nie można by realizować w trybie ust. 124 ustawy. Organy rozpoznając sprawę ponownie powinny, wziąć pod uwagę taką okoliczność i jednoznacznie ustalić co jest przedmiotem postępowania – sieć gazowa, czy przyłącze gazowe. Sąd zwraca uwagę, że te pojęcia są w prawie jednoznaczne i tylko sieć gazowa rozumiana zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 sierpnia 2000 r. w spawie szczegółowych warunków przyłączania podmiotów do sieci... /Dz. U. Nr 77, poz. 877/ obecnie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączania podmiotów do sieci gazowych, ruchu i eksploatacji tych sieci /Dz. U. Nr 105, poz. 1113/ jako gazociąg wraz ze stacjami gazowymi, układami pomiarowymi, tłoczniami gazu i podziemnymi magazynami gazu połączonymi i współdziałającymi służy do przesyłania gazu. Toteż sieć gazowa mieściłaby się w pojęciu przyrządów i urządzeń służących do przesyłania gazu, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Przyłącze gazowe nie służy przesyłaniu gazu, tylko stosownie do treści § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 sierpnia 2000 r. /Dz. U. Nr 77, poz. 877/ obwiązującego w chwili wydawania kontrolowanej decyzji jest odcinkiem gazociągu zasilającego do kurka głównego służącym do przyłączenia instalacji gazowej znajdującej się w obiekcie i na terenie odbiorcy. Rozróżnienie tych sytuacji jest o tyle istotne, bo pozwala w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazać te przypadki, dla których wydanie decyzji o przymusowym wejściu na nieruchomość wbrew woli właściciela jest uzależnione od okoliczności, których realizacja nie może odbywać się w trybie przymusowym. Zważyć należy, że konstytucyjny nakaz ochrony własności nakłada na organy stosujące prawo taki sposób interpretacji, który nie godzi w istotę prawa własności. Wydaje się, że dopuszczenie przymusowej ingerencji na podstawie art. 124 ustawy znajduje jeszcze uzasadnienie dla budowy sieci gazowej, a nie przyłączy, które mają dostarczać gaz indywidualnemu czy grupowemu podmiotowi. Status spółdzielni mieszkaniowej niczym nie różni się od sytuacji prawnej osoby fizycznej, a trudno byłoby przyjąć, aby osoba fizyczna mogła uzyskiwać decyzję w trybie art. 124 ustawy na budowę własnych przyłączy, czy sieci. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w literaturze, gdzie przyjmuje się zwężające rozumienie zakresu podmiotowego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami /tak: Jan Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska Gospodarka nieruchomościami, Przepisy i komentarze, Warszawa 1999 r., s. 365-366/. Te okoliczności zmuszają organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124 ustawy do precyzyjnego i jednoznacznego ustalenia co jest przedmiotem postępowania. Z tego względu Wojewoda musi tę wątpliwość usunąć i w postępowaniu ponownym ją wyjaśnić. Sąd zwraca także uwagę, że skarżący dopuszczają możliwość przeprowadzenia gazu przez ich nieruchomość tylko proponują, by zostało dokonane to w taki sposób, by ich nieruchomość nie była ponad miarę obciążona takim urządzeniem. Sąd zatem uznaje zarzut skargi, że niedopuszczalne jest poprowadzenie rury gazowej Ø 250 mm w sposób zaproponowany w decyzji o wejściu. Własność jeżeli już musi być ograniczana to ograniczenia muszą być możliwie najmniej dolegliwe. Dla przyjętego przebiegu inwestycji organy nie wskazały dlaczego niemożliwy jest inny sposób przeprowadzenia gazociągu. Reasumując Sąd stwierdza, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm./ na założenie przewodów i urządzeń do przysłania energii, gazów, płynów i pary możliwe jest tylko w sytuacji, gdy nieruchomość objęta takim rodzajem inwestycji znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne lub lokalizacja tej inwestycji określona została w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stosownie do art. 112 ust. 1 tej ustawy, a przewody i urządzenia służą do przesyłania – są sieciami, a nie dostarczania płynów, gazów, pary i energii elektrycznej, bo wtedy będąc przyłączami nie mogą korzystać ze szczególnego sposobu przeprowadzenia przez nieruchomości, których właściciele nie wyrażają zgody na ich założenie. Tylko taki sposób wykładni art. 124 ust. 1 ustawy pozwala w sposób należyty czynić zadość wynikającej z art. 64 ust. 3 Konstytucji zasadzie ochrony własności. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję przyjmując, że naruszyła ona art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy prawo o p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 prawa o p.s.a. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy ustali czy wskazane w uzasadnieniu zalecenia dotyczące zapisów planu miejscowego pozwalające zastosować art. 124 ustawy oraz czy rokowania i konkretyzacja przedmiotu postępowania mogą być usunięte w trybie postępowania uzupełniającego.