SA/Rz 1870/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia przedemerytalnego skargę oddala SA/Rz 1870/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2003r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania O. M. reprezentowanej przez pełnomocnika od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r. Nr [...] uznającej świadczenie przedemerytalne pobrane przez nią w okresie od 28 marca 2002 r. do 30 kwietnia 2003 r. za świadczenie nienależnie pobrane oraz orzekającej zwrot tego świadczenia w wysokości 16. 903.70 zł - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 6c. ust. 2 pkt 2, art. 28 ust. l i ust. 2 pkt l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 514, ze zm.) oraz art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że O. M. pobierała świadczenie przedemerytalne od dnia 3 stycznia 2001 do 30 kwietnia 2003r. Decyzją ZUS z dnia 14 marca 2002r. przyznano jej emeryturę od dnia 28 marca 2002r. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaniu świadczenia przedemerytalnego od dnia 28 marca 2002r. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. o Nr [...] orzekł o zwrocie świadczenia przedemerytalnego za okres od 28 marca 2002r. do 30 kwietnia 2003r. w kwocie wskazanej na wstępie. Decyzja ta, w następstwie odwołania O. M. została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...], który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na niewłaściwe zastosowanie jako podstawy zwrotu art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu.... Organ odwoławczy nakazał zbadać, czy istnieją przesłanki do zastosowania wobec O. M. art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] października 2003r. opisaną na wstępie Starosta [...] zobowiązał O. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, za które uznał świadczenie przedemerytalne wypłacone w okresie od 28 marca 2002 r. do 30 kwietnia 2003 r. Wysokość zobowiązania określono na 16. 903.70 zł. Motywując rozstrzygnięcie organ stwierdził , że świadczeniem nienależnym jest świadczenie wypłacone pomimo przysługiwania prawa do emerytury. Skoro O. M. pobierała równocześnie świadczenie i emeryturę oraz była pouczona o obowiązku powiadomienia organu zatrudnienia o nabyciu prawa do emerytury, świadczenie przedemerytalne podlega zwrotowi. Decyzję tę zakwestionowała odwołaniem O. M. działająca przez pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono, iż organ I instancji naruszył rażąco art. 7, art. 10, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. i nie uwzględnił wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2003 r. W szczególności nie przeprowadzono dowodu z akt ZUS i nie przesłuchano strony a nadto pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłuchania strony oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. W jej motywach - odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu stwierdził, że byłaby ona osobą pozbawioną czynnego udziału w postępowaniu wówczas, gdyby uniemożliwiono jej korzystanie z procesowych uprawnień, takich jak wgląd w akta sprawy, składanie wyjaśnień lub przedstawianie nowych dowodów. Gwarancję korzystania z tych wszystkich uprawnień daje już sama wiedza o toczącym się postępowaniu. Zaskarżona decyzja zapadała na skutek doręczonej stronie decyzji kasacyjnej, więc już z tego powodu zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. nie mogą być uwzględnione. Warto również podkreślić, że skarżąca, jak i jej pełnomocnik mogli się zaznajomić z aktami sprawy również w toku postępowania odwoławczego (art. 140 w związku z 73 k.p.a.), czego jednak nie uczynili. Oceniając rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczeniem podlegającym zwrotowi jest świadczenie nienależnie pobrane. Decyzja organu I instancji mogłaby więc zostać uchylona tylko wówczas, gdyby świadczenie przedemerytalne pobrane przez O. M. nie było świadczeniem nienależnym. Stosownie do art. 28 ust. 2 pkt l cyt. ustawy za nienależne uważa się świadczenie wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Niesporne jest, że w sprawie zaszło zdarzenie powodujące ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją Oddziału ZUS [...] przyznano bowiem O. M., jako osobie uprawnionej do świadczenia przedemerytalnego, prawo do emerytury od dnia 28 marca 2002 r. Okoliczność ustania z tego powodu prawa do świadczenia przedemerytalnego wykazano w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] maja 2003 r. Pozostało więc do ustalenia, czy zaszła druga z przesłanek zwrotu polegająca na pouczeniu osoby uprawnionej "o tych okolicznościach", a więc o tym, że z datą nabycia emerytury przestaje przysługiwać świadczenie przedemerytalne. Jak słusznie zauważył organ I instancji, O. M. została pouczona o prawnych przeszkodach w przysługiwaniu świadczenia przedemerytalnego. W szczególności wiedziała, iż nabycie emerytury skutkuje utratą świadczenia przedemerytalnego, co wynika z oświadczeń złożonych przez nią w dniu rejestracji (część C pkt 3 i 14 karty rejestracyjnej z dnia 2.01.2001 r.), a także z druku informacji dla osób rejestrujących się (część II pkt 7, część III pkt l oraz część V). Już te okoliczności są wystarczające do nałożenia obowiązku zwrotu świadczenia pobieranego równocześnie ze świadczeniem z ubezpieczenia emerytalnego. Ustawodawca stanął bowiem na stanowisku, że świadomość strony co do przeszkód w wykonywaniu pewnego prawa jest wystarczająca do zapewnienia ochrony jej interesów. W szczególności świadomość ta skutkować powinna wykonaniem obowiązku zawiadomienia organu zatrudnienia o nabyciu emerytury w terminie pięciu kolejnych dni (art. 37m. ust. l w związku z art. 26 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), a nadto powstaniem uprawnienia do ubiegania się o stwierdzenie utraty tego prawa (art. 37n. ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 61 § l i art. 37 k.p.a.). Argumenty odwołania odnoszą się właśnie do sposobu, w jaki zainteresowana powinna skutecznie spowodować stwierdzenie utraty świadczenia przedemerytalnego, zanim kontynuacja wypłaty tego świadczenia wywoła powstanie obowiązku zwrotu. Te kwestie pozostają jednak bez znaczenia dla samego powstania obowiązku zwrotu z punktu widzenia art. 28 ust. 2 pkt l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skoro istotne z punktu widzenia obowiązku zwrotu fakty zostały dostatecznie wyjaśnione, organ odwoławczy, na podstawie art. 78 i art. 86 k.p.a. postanowił odstąpić od przesłuchania strony. Okoliczność mająca stanowić przedmiot przesłuchania, o które wniósł pełnomocnik skarżącej (werbalne powiadomienie urzędu o celu, w jakim strona ubiegała się o wydanie zaświadczenia), nie może wpłynąć na wynik postępowania odwoławczego. Wbrew poglądowi pełnomocnika skarżącej, organy zatrudnienia zapoznały się z całością akt emerytalnych. Część z tych akt została organowi I instancji przekazana przez odział ZUS w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym na skutek decyzji Wojewody z [...].08.2003 r., zaś pozostała część została przedstawiona organowi już na etapie ustalania wysokości świadczenia przedemerytalnego. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie złożyła O. M. działająca przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji wstrzymanie jej wykonania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 10 i 7 i 77 p1 kpa oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż organ II instancji rażąco naruszył przepisy kpa, bowiem z jego twierdzenia zawartego w decyzji wynika, że oparł się na materiale dowodowym zebranym w innej sprawie ( o ustalenie świadczenia przedemerytalnego), z którym strona nie mogła się zapoznać. Nadto w swej pierwszej decyzji organ odwoławczy zobowiązał do uzupełnienia materiału dowodowego w tym właśnie kierunku ( akta ZUS) a później uznał, ze nie było to konieczne . Narusza to art. 8 kpa. Organ odwoławczy nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. To samo uchybienie dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego. Stanowi to naruszenie art. 10 §1 kpa i jest kwalifikowaną wadą postępowania. Naruszenie art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu polega na błędnej jego wykładni. Zdaniem skarżącej wiedza organu o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia niweczy obowiązek zwrotu, mimo nie zawiadomienia o tych okolicznościach przez stronę. Po to bowiem na stronie ciąży ten obowiązek, aby organ powziął o nich wiedzę. Jeżeli zatem uzyskał ją z innego źródła a mimo to świadczenie wypłacał obowiązek jego zwrotu nie powstaje. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego usiłowała wykazać, że o utracie prawa do świadczenia informowała organ jeszcze przed uzyskaniem decyzji o przyznaniu emerytury. Na dowód tego wnioskowała o dopuszczenie akt ZUS i przesłuchanie jej. Organ dowodów tych nie dopuścił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. W polemice z zarzutami skargi stwierdził , iż dowód z akt ZUS został przeprowadzony, bowiem ZUS przesłał organowi I instancji kserokopie wniosku skarżącej o ustalenie emerytury i zaświadczenia PUP . Pozostałe dokumenty są w posiadaniu PUP. Podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji odpierającą zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa organ dodatkowo podniósł iż strona działała przez pełnomocnika, którego pisemnie zawiadomiono o terminie ( nowym) zakończenia sprawy. Przed jego upływem nie skorzystał on z prawa zapoznania się z aktami sprawy. Nie dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącej wynikało z faktu , iż dotyczyć ono miało okoliczności dla sprawy nieistotnych. Przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 jako przesłankę świadczenia nienależnego uznaje jego pobieranie , w sytuacji zaistnienia okoliczności powodujących ustanie doń prawa, pod warunkiem, uprzedniego pouczenia o tych okolicznościach. Bez znaczenia jest zatem ewentualna wiedza organu w tym zakresie. Dla wsparcia swego poglądu organ powołał się na stanowisko A. Kosut – w publikacji Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdzialniu bezrobociu - wyd. Info-trade , Gdańsk 1996r str. 135 – 136 – a w szczególności na stwierdzenie tam zawarte, że świadczenie będzie nienależne, w rozumieniu ustawy, gdy bezrobotny pobiera jej, choć wie , że nie ma do niego prawa. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2004r. Sad wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że choć została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy co do faktów prawotwórczych jest niesporny. Skarżąca nie przeczy ustaleniom organu, znajdującym potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, że od dnia 3 stycznia 2001r. do 30 kwietnia 2003r. pobierała świadczenie przedemerytalne, jak również, iż od 28 marca 2002 r. przyznano jej emeryturę decyzją ZUS z dnia 14 marca 2002r. Nie kwestionuje także , iż była pouczona, że uzyskanie prawa do emerytury skutkuje ustaniem prawa do pobieranego świadczenia i rodzi obowiązek jego zwrotu , jako świadczenia nienależnego. Taki stan faktyczny obligował organy orzekające w sprawie do wydania decyzji o zwrocie świadczenia przedemerytalnego za okres od 28 marca 2002r. do 30 kwietnia 2003r. jako nienależnie pobranego. Podstawę materialnoprawną do wydania takiej decyzji stwarza art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz.514 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 28 ust. 1 ustanawia zasadę, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenia pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji , kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Ust. 2 tegoż artykułu wymienia w pkt od 1- 6 rodzaje świadczenia nienależnie pobranego - w rozumieniu ustawy. W pkt 1 , definiuje on świadczenie nienależnie pobrane, jako świadczenie wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego zgodnie z art. 37n ustawy jest następstwem zaprzestania spełniania warunków, o których mowa w jej art. 2 ust.1 pkt 2. Ten ostatni przepis definiuje pojęcie bezrobotnego, stanowiąc między innymi , iż jest to osoba , która nie nabyła prawa do emerytury. Przy uwzględnieniu niekwestionowanego faktu dokonania stosownych pouczeń znajdującego odzwierciedlenie w dokumentach wskazanych w zaskarżonej decyzji, trafnie organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przypisane skarżącej do zwrotu świadczenie miało charakter nienależny w rozumieniu art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy. Zarzut skargi, iż błędnie wyłożyły one ten przepis jest chybiony, jako że przedstawiona w skardze jego wykładnia, wykluczająca możliwość jego zastosowania w przypadku posiadania przez organ wypłacający wiedzy o zaistnieniu okoliczności skutkujących utratą prawa do świadczenia, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu tego przepisu. Przepis ten przytoczony wyżej ustanawia tylko dwie przesłanki uznania świadczenia za nienależne: przesłankę zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do jego pobierania i oraz przesłankę pouczenia o tych okolicznościach pobierającego świadczenie. Brak w nim natomiast przesłanki w postaci niewiedzy organu o istnieniu przesłanki pierwszej a byłoby to w ocenie Sądu konieczne dla uznania za trafny poglądu skargi. Nie istnieje też odrębny przepis, który przewidywałby, że zawiadomienie organu o zaistnieniu takiej okoliczności zwalnia pobierającego nienależne świadczenie od obowiązku jego zwrotu. Wywodzenie takiej zasady z faktu, że pobierający świadczenie z mocy art.26 w zw. z 37m. ust. 1 ustawy zobowiązany jest do powiadamiania organu o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Skoro tak , zarzut naruszenia art. 7 i 77 §1 kpa poprzez nie przeprowadzenia , mimo złożonego przez skarżącą w odwołaniu wniosku, dowodu z jej przesłuchania na okoliczność, iż organ powinien mieć świadomość, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia, a nawet , że informowała go o jego utracie, nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Podług bowiem art. 78 §1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić , jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mając znaczenie dla sprawy. Zasada ta dotyczy także nie przeprowadzenia dowodu z akt rentowych ( w oryginale). Zgodzić się natomiast należy z zarzutem , że organ II instancji był niekonsekwentny, jako że w swojej decyzji kasacyjnej nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii powiadomienienia z odpowiednim wyprzedzeniem organu zatrudnienia o przyznaniu emerytury a następnie przyjął, iż było to zbędne ( przesłuchanie strony). Tego rodzaju postępowanie przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy narusza art. 8kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli wobec organów Państwa). To jednak naruszenie przepisów postępowania, z przyczyn wywiedzionych wyżej związanych z brzmieniem art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie podziela także Sąd stanowiska organu, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 §1kpa, bowiem z przepisu tego wynika obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodo i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie zapewnia prawidłowej realizacji tego obowiązku wydanie postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu do rozpatrzenia sprawy i doręczenie go pełnomocnikowi skarżącej a także wiedza strony o toczącym się postępowaniu. Także i to naruszenie Sąd uznał za nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy z tej przyczyny, że okoliczności , które uzasadniały obciążenie skarżącej obowiązkiem zwrotu nienależnego świadczenia nie są kwestionowane a sporna pozostaje okoliczność, która nie należała do przesłanek warunkujących wydanie decyzji opartej na art. 28 ust.2 pkt 1 ustawy. Zarzut, jakoby organ korzystał przy ustaleniu przesłanek warunkujących obowiązek zwrotu świadczenia z materiałów innej sprawy, nie znanych skarżącej nie znajduje uzasadnienia, wobec faktu, że zaistnienie przesłanki pobieranie świadczenia przedemerytalnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do emerytury wynika z dokumentów niniejszej sprawy (decyzja o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego i decyzja o przyznaniu prawa do emerytury, które zostały skarżącej doręczone), a przesłankę pouczenia ustalono na podstawie dokumentów wymienionych w decyzji a podpisanych przez skarżącą. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.