SA/Rz 1885/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1885/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...].VI.2002 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17.V.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. Nr 30, poz. 163/ oraz art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w M. nr ew. 647 stanowiącej własność M. Z. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. 1328 będącej we władaniu Gminy i przekazał do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w J. Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji postanowieniem z dnia [...].III.2002 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w M. obejmujących m. in. działkę 647 będącą własnością M. Z. z działką nr ew. 1328 będącą we władaniu Gminy. Czynności ustalenia granic przeprowadzono w dniu 2 kwietnia 2002 r., a do ustalenia granic działek 647 i 1328 wykorzystano materiały znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z protokołu rozgraniczeniowego wynika, że geodeta prowadzący rozprawę rozgraniczeniową okazał stronom granice zgodnie z mapą ewidencyjną oznaczoną na szkicu jako punkty A-B-C i D z przebiegiem granicy zgodził się przedstawiciel Urzędu Gminy. Z okazaną granicą nie zgodziła się właścicielka działki nr 647 M. Z. twierdząc, że granica znajduje się jak stan posiadania. Pomimo nakłaniania do ugody przez geodetę M. Z. nie wyraziła zgody na zaproponowany przebieg granicy. Decyzję tą zaskarżyła i oświadczyła, że nie wyraża zgody na umorzenie postępowania i prowadzenie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Po rozpoznaniu odwołania postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania powołując jako podstawę prawną art. 17 pkt 1 art. 134 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 134 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych, do których zalicza się przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne wg ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi /burmistrzowi lub prezydentowi/. Organ ten umarza postępowanie administracyjne i z urzędu przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi /art. 34 ust. 2 cyt. ustawy/. Zatem w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z powodu wyłączenia przez przepisy szczególne, możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepis art. 34 ust. 2 cyt. ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do zasad wynikających z art. 127 § 2 k.p.a. Wyjątek od zasady dwuinstancyjności podyktowany jest cywilnoprawnym charakterem roszczenia o rozgraniczenie nieruchomości. Spory graniczne są bowiem typowymi sprawami cywilnymi /patrz: wyrok NSA 21.IV.1999 r. II SA/Łd 804/96/. Pomimo błędnego pouczenia, iż od decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia nie ma podstaw do innego rozstrzygnięcia. Postanowienie to zaskarżyła do NSA Z. M. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W motywach skargi podniosła, iż chce załatwić sprawę przebiegu granicy ugodowo a dlaczego geodeta przyznaje rację właścicielowi działki przylegającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm./, zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy sprawa niniejsza/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, zwanej skrótem u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sposów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej w skrócie p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /§ 1/. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu pozostaje kwestia dopuszczalności administracyjnego toku postępowania odwoławczego od decyzji umarzających postępowanie rozgraniczeniowe i przekazujących sprawy o rozgraniczenie z urzędu sądowi powszechnemu do rozpoznania. Prawo strony do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym jest ściśle powiązane z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności tego postępowania. Według tej zasady każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy I a następnie II instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wywodzi się z konstytucyjnej zasady przyjętej w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia jest podmiotowym prawem obywatela, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie przepisem szczególnym rangi ustawy, i musi to być jednoznacznie czytelne. Ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadzone przez przepisy szczególne wiążą się zwykle z uprawnieniem do uruchomienia w miejsce odwołania o jakim mowa w art. 127 k.p.a. innego środka zaskarżenia powodującego rozpatrzenie danej sprawy przez sąd powszechny. W wyniku takiej regulacji decyzja administracyjna jednoinstancyjna staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. /patrz: wyrok SN 9.VI.1999 r. III RN 15/99 OSNiAPiUS 2000 Nr 10, poz. 378/. Zaś pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego traktowana jest w orzecznictwie sądu jako rażące naruszenie prawa /patrz: wyrok NSA 10.IV.89 II SA 1198/88, Problematykę postępowań rozgraniczeniowych od 1.VII.1989 r. reguluje ustawa z dnia 17.V.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisach rozdziału 6. Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe poza modyfikacjami przewidzianymi w ustawie podlega ogólnym zasadom procedury administracyjnej określonym w k.p.a. W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji, a mianowicie: 1/ decyzja o rozgraniczeniu wydania na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, 2/ decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą, 3/ decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi – wobec niedojścia do ugody. Z treści przepisów rozdziału 6 cyt. ustawy wynika, że jedynym oczywistym wyłączeniem odwołania od decyzji organu w sprawach rozgraniczeniowych jest zastąpienie odwołania żądaniem przekazania sporu o granicę do sądu powszechnego. Decyzja mająca swoją podstawę prawną w art. 34 ust. 2 cyt. ustawy może być wydana dopiero po wykazaniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 34 ust. 1 tego prawa. Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnych oświadczeń stron i niemożności przy tym nakłaniania stron do ugody. Kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania na podstawie art. 34 ust. 2 cyt. ustawy zapobiega przedwczesności przekazywania sprawy do sądu powszechnego. Podkreślić należy, że sąd powszechny nie może we własnym zakresie badać czy postępowanie administracyjne toczyło się prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne gdyż jego rolą nie jest odnoszenie się do postępowania administracyjnego i poczynionych tam ustaleń, ale przeprowadzenie od nowa, samodzielnie i niezależnie całego postępowania rozgraniczeniowego /patrz: postanowienie Sądu Najwyższego z 4 sierpnia 1999 r. II CKN 548/98 OSNC 2000 r. poz. 40/. Zdaniem Sądu nie można doszukiwać się argumentacji na rzecz przyjęcia niedopuszczalności odwołania w podobieństwie przeniesienia z urzędu sprawy o rozgraniczenie na etap postępowania sądowego do przeniesienia takiego sporu na drogę sądową na wniosek strony, o którym mowa w art. 33 ust. 3 cyt. ustawy. Zwrócić też należy uwagę na to, iż dekret z 13.IX.1946 r. o rozgraniczenie nieruchomości pozwalał w przypadku niedojścia do ugody na przekazanie sprawy z urzędu sądowi pismem o tyle ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne zastrzegła w art. 34 ust. 2 wprost formę decyzji dla umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sądowi sprawy w sytuacji niemożności ustalenia przez organ przebiegu granicy, a także niedojścia do ugody, co pozwala wysnuśc wniosek o zamierzonym przez ustawodawcę poddaniu tego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych tokowi odwoławczemu /patrz: uchwała 5 sędziów NSA z dnia 19.V.2003 r. OPK 32/02 ONSA 2003/4/123/. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 cyt. ustawy.