SA/Rz 1904/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Zbigniew Czarnik Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w C. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] i [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżone decyzje określone w części wstępnej wyroku oraz decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2002 Nr [...] i z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w części nakazującej zorganizowanie i prowadzenie w zakładach kontroli wewnętrznej jakości zdrowotnej środków spożywczych oraz w części określającej termin wykonania powyższych obowiązków, a ponadto w części dotyczącej obciążenia opłatami za czynności kontrolne; II. stwierdza, że zaskarżone decyzje w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] w C. kwotę 20 zł /słownie: dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1904/02 U z a s a d n i e n i e Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzjami z dnia [...].06.2002 r., Nr [...] i z dnia [...].06.2002 r., Nr [...] nakazał Spółdzielni "[...]" w C. m. innymi zorganizować i prowadzić w Piekarni w C. i w sklepie spożywczo-przemysłowym Nr [...] w W. kontrolę wewnętrzną jakości zdrowotnej środków spożywczych. W odwołaniach Spółdzielnia "[...]" w C. zarzuciła, że istotnie § 64 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28.02.2002 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi /Dz.U. Nr 30, poz. 377 z późn.zm./ nakłada na kierownika zakładu tego rodzaju obowiązki, ale nie mówi o dokumentowaniu tej kontroli. Stwierdza, że zasady tej kontroli określą odrębne przepisy, których nie podano w podstawie prawnej decyzji. Wprawdzie ustawa z dnia 11.05.2001 r. o warunkach zdrowej żywności i żywienia /Dz.U. Nr 63, poz. 634/ w art. 28 pkt 2 mówi o kontroli wewnętrznej, ale wchodzi w życie dopiero z dniem 1.01.2004 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzjami z dnia [...].07.2002 r., Nr [...] i [...] utrzymał w mocy powyższe decyzje organu I instancji. W podstawach prawnych decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11.05.2002 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia /Dz.U. Nr 63, poz. 634/, § 40 ust. 4 i § 64 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28.02.2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi /Dz.U. Nr 30, poz. 377 ze zm./. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przytoczył, że przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniach 6.04.2002r. i 7.05.2002 r. przeprowadził kontrole sanitarne w sklepie spożywczo-przemysłowym Nr [...] w W. i w Piekarni w C. i stwierdził, iż te zakłady nie posiadają dokumentacji świadczącej o działaniu kontroli wewnętrznej, zatem organ I instancji nakazał zorganizować i prowadzić kontrolę wewnętrzną jakości zdrowotnej środków spożywczych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11.05.2002 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia stanowi, że przestrzeganie właściwej jakości zdrowotnej żywności oraz zasad higieny w procesie produkcji i obrocie żywnością w zakładach produkujących żywność lub wprowadzających ją do obrotu jest zapewnione przez kontrolę wewnętrzną. Kontrola wewnętrzna w zakładzie obejmuje czynności niezbędne dla sprawdzenia prawidłowości przestrzegania warunków i zasad higieny w celu zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej środków spożywczych oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z tymi artykułami w toku produkcji, przechowywania i wprowadzania do obrotu. Art. 28 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o ocenie skuteczności systemu HACCP nie dotyczy małych i średnich przedsiębiorców, określonych w przepisach – Prawo działalności gospodarczej. Natomiast z § 40 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28.02.2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi /Dz.U. Nr 30, poz. 377 ze zm./ stanowi, że osoba kierująca zakładem jest zobowiązana udostępnić na każde żądanie organów nadzoru sanitarnego książkę kontroli sanitarnej oraz dokumenty wymienione w ust. 2 i 3, jak również wyniki badań laboratoryjnych i wewnętrznej kontroli sanitarnej zakładu. W skargach wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie skarżąca Spółdzielnia "[...]" w C. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniach. Dodała, że trudno jest prowadzić taką kontrolę skoro nie ma przepisów określających na czym taka kontrola ma polegać. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że art. 28 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.2001 r. o warunkach zdrowej żywności i żywienia ma zastosowanie tylko przy wprowadzaniu systemu HACCP. Zdaniem skarżącej powyższa ustawa jak również wcześniejsze rozporządzenie Ministra Zdrowia mają zastosowanie również przy organizowaniu kontroli wewnętrznej jakości zdrowotnej środków spożywczych. Odpowiadając na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W replice na dodatkowe zarzuty podniesione w skardze organ odwoławczy objaśnił, że ocena skuteczności systemu HACCP dotyczy wyłącznie zakładów taki system prowadzących, natomiast pozostałe wymogi, zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy dotyczą wszystkich zakładów. Fakt, że Minister Zdrowia nie wydał do tej pory rozporządzenia określającego szczegółowo zasady prowadzenia kontroli wewnętrznej środków spożywczych w zakładach produkujących je oraz wprowadzających do obrotu, jednakże nie wyłącza to prowadzenia kontroli wewnętrznej, jest ona tylko tymczasowo nie sformalizowana przez prawo. Art. 30 ustawy z dnia 11.05.2002 r. dodaje, że za wszystkie zagadnienia związane z kontrolą wewnętrzną odpowiada kierujący zakładem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi Spółdzielni "[...]" w C. są uzasadnione. Na wstępie należy zasygnalizować, iż Sąd na rozprawie w dniu 19.10.2004r. zarządził połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg w/w spółdzielni na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].07.2002 r. o numerach [...] i [...] oznaczone sygnaturami SA/Rz 1904/02 i SA/Rz 1905/02 i prowadzić je pod sygnaturą SA/Rz 1904/02, gdyż sprawy te pozostają ze sobą w związku /art. 111 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, nazwanej dalej skrótem p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, dalej jako przepisy wprowadzające/. Skarżąca w skargach oraz w odwołaniach kwestionuje nakazy Inspektora Sanitarnego zobowiązujące do zorganizowania i prowadzenia w Piekarni w C. oraz w sklepie spożywczo-przemysłowym Nr [...] w W. kontroli wewnętrznej jakości zdrowotnej środków spożywczych, odpowiednio w terminach do dnia 30.10.2002 r. i 15.07.2002 r. Pozostałych nakazów zawartych w osnowach decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].06.2002 r., Nr [...] i [...].06.2002 r., Nr [...] skarżąca nie kwestionuje. Zasadniczy zarzut skarżącej sprowadza się do tego, że skoro w datach wydania decyzji nie było przepisów wykonawczych określających zasady prowadzenia w zakładach wewnętrznej kontroli jakości środków spożywczych, zatem trudno jest taką kontrolę zorganizować i prowadzić. Organ II instancji odpowiadając na przytoczony zarzut wyjaśnił, że wprawdzie Minister Zdrowia nie wydał aktów wykonawczych regulujących przedmiotową kwestię, jednakże okoliczność ta nie zwalnia zakładów od obowiązku prowadzenia takiej kontroli przewidzianej w ustawie z dnia 11.05.2001 r. o warunkach zdrowotnych i żywienia /Dz.U. Nr 63, poz. 634/, dalej jako ustawa z dnia 11.05.2001 r. Z art. 3 ust. 1 pkt 8 – 10 w/w ustawy wynika, że piekarnie i sklepy spożywcze są zakładami w rozumieniu tej ustawy. Problematykę związaną z kontrolą wewnętrzną środków spożywczych reguluje powołana ustawa z dnia 11.05.2001 r. w art. 28, 30, 31, 32, 59 i 61. W przedmiotowej sprawie należy wyłączyć kontrolę wewnętrzną według systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli tzw. HACCP /art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy/, bowiem powołane przepisy odnoszące się do tego systemu weszły w życie z dniem 1.01.2004 r. /art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.2001 r. Przepisy ustawy z dnia 11.05.2001 r. /z wyłączeniem systemu HACCP/ stanowią: - przestrzeganie właściwej jakości zdrowotnej żywności oraz zasad higieny w procesie produkcji i w obrocie żywnością w zakładach produkujących żywność lub wprowadzających ją do obrotu jest zapewnione przez kontrolę wewnętrzną /art. 28 ust. 1/, - kontrola wewnętrzna w zakładzie obejmuje czynności niezbędne do sprawdzenia: prawidłowości przestrzegania warunków i zasad higieny w celu zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej środków spożywczych oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z tymi artykułami w toku produkcji przechowywania i wprowadzania do obrotu /art. 28 ust. 2 pkt 1/, - kontrolę wewnętrzną w zakładzie organizuje, prowadzi i koordynuje kierujący zakładem /art. 30 ust. 1/, - w razie stwierdzenia w wyniku kontroli wewnętrznej niewłaściwej jakości zdrowotnej określonej partii żywności kierujący zakładem zarządza zabezpieczenie tej partii żywności i wycofanie jej z obrotu oraz powiadamia właściwy organ Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej /art. 31/, - minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i metody wewnętrznej kontroli jakości żywności i przestrzegania zasad higieny w procesie produkcji... itd. /art. 32/, - dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż do dnia 31.12.2002 r. /art. 59/. W dacie wydania zaskarżonych decyzji /[...].07.2002 r./ Minister Zdrowia nie wydał jeszcze rozporządzenia wykonawczego na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 32 ustawy z dnia 11.05.2001 r. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 6.01.2003 r. i weszło w życie z dniem 6 lutego 2004 r. /Dz.U. Nr 6, poz. 77/. Rozporządzenie to w sprawie szczegółowego zakresu i metod wewnętrznej kontroli jakości zdrowotnej żywności i przestrzegania zasad higieny w procesie produkcji w zakładach produkujących lub wprowadzających żywność do obrotu obowiązywało do dnia 1.05.2004 r. Natomiast w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28.02.2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi /Dz.U. Nr 30, poz. 377 ze zm./. § 64 tego rozporządzenia stanowi, że osoba kierująca zakładem jest zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia w zakładzie wewnętrznej kontroli jakości zdrowotnej środków spożywczych i używek oraz przestrzegania higieny, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W czasie kontroli /16.04.2002 r. i 7.05.2002 r./ takich odrębnych przepisów nie było. Na marginesie należy zaznaczyć, iż dotycząca tej problematyki uchwała Nr 152 Rady Ministrów z dnia 21.07.1971 r. w sprawie kontroli jakości zdrowotnej środków spożywczych oraz przestrzegania higieny w zakładach produkujących i wprowadzających je do obrotu /M.P. Nr 43, poz. 272/, utraciła moc z dniem 1.10.1999 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm./. Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 11.05.2001 r. dotyczące kontroli wewnętrznej środków spożywczych są ogólnikowe, przede wszystkim nie określają zakresu i metod tej kontroli, zatem na ich podstawie zdaniem Sądu nie można było zorganizować, prowadzić i dokumentować właściwej kontroli wewnętrznej w zakładach. Obowiązki nakładane na różne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi powinny wynikać z konkretnych i jasnych przepisów prawnych. Skoro zatem w czasie kontroli nie było przepisów wykonawczych dotyczących omawianej problematyki, przeto ogólnikowe przepisy ustawy z dnia 11.05.2001 r. były niewystarczające do wydania przedmiotowych nakazów. Stosownie do art. 134 § 1 p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czyli bierze także pod uwagę uchybienia organu, o jakich nie wspomniano w skardze. Organ I instancji w decyzjach z dnia [...].06.2002 r. i [...].06.2002 r. zobowiązał Spółdzielnię "[...]" w C. do uiszczenia opłat za czynności kontrolne w kwotach po 42 złotych w każdej sprawie. W podstawach prawnych wymienionych decyzji powołał się na § 1 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29.07.1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej /M.P. Nr 27, poz. 192/ oraz na § 1 zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 31.08.2001 r. w sprawie opłat za roboczogodzinę pracy pracownika PSSE. Organy przeoczyły, iż powołane zarządzenie z dnia 29.07.1992 r. utraciło moc prawną z dniem 1.10.1999 r. /art. 105 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/. Wskazane zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29.07.1992 r. określało zasady ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej. Natomiast podstawę prawną do obciążania za wykonane badania i inne czynności związane z nadzorem sanitarnym stanowi art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn.zm./. Powołany przepis jednakże nie określa sposobu ustalania wysokości opłat, ale w ustępie 4 upoważnił Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia określającego sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności z uwzględnieniem kosztów ich wykonania. Organ I instancji w uzasadnieniach decyzji powołał art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale nie wskazał sposobu ustalenia wysokości tej opłaty. Organ odwoławczy na poruszoną kwestię nie zwrócił uwagi. W takim stanie rzeczy Sąd nie mógł sprawdzić czy ustalone opłaty zostały prawidłowo obliczone i według jakich kryteriów. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 i art. 152 p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających, Sąd orzekł jak w punkcie I i II wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą miały na uwadze wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zastosują prawo materialnoprawne obowiązujące w dniu wydania uchylonych w części decyzji.