SA/Rz 1933/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia AWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. na opinię służbową Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2003r w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę. SA/Rz 1933/03 UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący R. W., działając na podstawie art. 33 ust.2 oraz art. 34 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie pisma Komendanta Powiatowego Policji [...] z [...] kwietnia 2003 r., które nazwał "postanowieniem" w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy związany ze sporządzeniem opinii dotyczącej jego osoby oraz zwrócił uwagę na pogwałcenie wszelkich zasad opiniowania służbowego, jak też irracjonalność wyciąganych na podstawie pozytywnej opinii wniosków. Wyliczył również naruszenia zasad opiniowania określonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. nr 98, poz. 890). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargę należy odrzucić. Stosownie do art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. W myśl art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zwaną dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Stosownie do art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, z opinią służbową należy go zapoznać w ciągu 14 dni od jej sporządzenia, a w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią może wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Zarówno ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i ustawa o Policji nie definiują pojęcia podlegać, podległość. W Słowniku Języka Polskiego (PWN, 1979r., tom II, str. 735), "podlegać" oznacza: być poddanym czyjejś władzy, być zależnym od kogoś, podlegać czyjejś władzy, czyjemuś kierownictwu. Natomiast "podległy" oznacza: zależny od kogoś, czegoś, podporządkowany komuś, podwładny. W tej sytuacji wystawianie opinii o funkcjonariuszu Policji wydaje się być sferą zarezerwowaną dla swobodnej oceny przełożonych opiniowanego. Trzeba jednak zauważyć, że opinia o funkcjonariuszu winna opierać się na materiałach zgromadzonych w aktach osobowych i wydana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. nr 98, poz. 890), które stanowią granicę swobodnego orzekania w tym zakresie. Wobec istnienia podległości służbowej, sprawa wydania opinii służbowej na podstawie art. 35 ustawy o Policji jest sprawą należącą do kategorii spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Konsekwencją tego jest to że, sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w tych sprawach zgodnie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 lutego 1994r. (sygn. akt IISAB 8/94 ONSA 1995/1/39) wyraził następujący pogląd, że okresowa opinia służbowa (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - Dz. U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Teza ta wobec niezmienionej treści art. 35 ustawy o Policji wydaje się być nadal aktualna. Z tego też względu twierdzenia skarżącego, że opinia jest postanowieniem i wywodzenie prawa do skargi z przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 11 maja, 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowi, że Sąd orzeka w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1) i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2). Wobec wyżej przywołanego postanowienia NSA, wnioski zawarte w skardze są nieuzasadnione i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Odpowiednikiem wyżej cyt. art. 16 dawnej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnienia wymaga również kwestia, kiedy jest wydawana decyzja administracyjna, a kiedy postanowienie. Z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1), przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2 art. 1 k.p.a.). Z art. 104 k.p.a. wynika natomiast, że organy administracji publicznej załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w winny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ art. 104 k.p.a.). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co oznacza, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 17.12.1985r. III S.A. 988/85 ONSA 1985 nr 2, poz. 38). Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę i określająca konsekwencje stosowania normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi. Cecha decyzji administracyjnej polegająca na tym, że określa sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia "decyzja administracyjna" wszelkich aktów wydawanych przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia i przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000. , art. 104 pkt 12). Mając na uwadze treść art. 104 k.p.a. należy stwierdzić, że opinia służbowa wydawana na podstawie art. 35 ustawy o Policji nie odpowiada definicji decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani nie kończy postępowania w sprawie. Innymi słowy każda tego rodzaju decyzja wywołuje skutki materialnoprawne (ustala sytuację prawną strony) i skutki proceduralne to jest kończy sprawę w danej instancji. Z przepisu prawa materialnego, jakim w niniejszej sprawie jest ustawa o Policji nie wynika obowiązek wydania opiniiw formie decyzji administracyjnej. Podobnie rzecz będzie się przedstawiała z postanowieniami wydawanymi na podstawie art. 123 k.p.a. Zgodnie z ogólną regułą organy administracji publicznej wydają postanowienia w toku ogólnego postępowania administracyjnego, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny. Żadna z wymienionych tu przesłanek do wydawania postanowienia w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Mając na uwadze powyższe Sąd po myśli art.58 § 1 pkt 1 postanowił odrzucić skargę.