SA/Rz 1995/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ del. do WSA Sędzia WSA Robert Sawuła Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: ref.stażysta Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. C. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1995/01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. o Nr [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2001 r. Nr [...] zobowiązującej S.W. do opracowania orzeczenia technicznego wykonanych robót remontowych - utrzymał w mocy tę decyzję. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § l pkt. l Kpa. Z jego uzasadnienia wynika, że opisaną na wstępie decyzją organ I instancji, powołując się na przepisy art.104 Kpa oraz art.51 ust. l pkt 2 i ust.4 a także 81 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 414, z 1994 r. ze zm.) zobowiązał S. W. -jako właścicielkę nieruchomości do opracowania w terminie do dnia 30 czerwca 2001 roku wskazanego orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, położonym na działce Nr 419 w W. W jej motywach podniósł, że podczas kontroli przeprowadzonej w terenie stwierdzono, iż na działce tej istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany podług oświadczenia właścicielki działki około 1981 roku. W sprawie ustalono, że na budowę tego budynku mieszkalnego zostało w udzielone w roku 1980 pozwolenie Nr [...] a następnie, (z uwagi na odstąpienie przez inwestora od jego warunków a ) - pozwolenie na dokończenie budowy, wydane w dniu 2 grudnia 1981 r. Podług oświadczenia S. W., w roku 1996 dokonała ona wymiany istniejącego pokrycia dachu z eternitu na blachę. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości M. C. wskazała na rok 1995, jako datę wykonania tych robót. S. W. nie okazała żadnych dokumentów zezwalających na wykonywanie opisanych robót. Z uwagi na to, że ich wykonanie wymaga, zgodnie z art.30 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił o informację w tej sprawie do Urzędu Miasta i Gminy S. skąd otrzymał pismo iformujące, że w latach 1995 - 2000 S. W. nie zgłaszała zamiaru przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych w swoim budynku mieszkalnym. Z tego też względu, organ zobowiązał ją na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 do wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przedłożone w wykonaniu decyzji orzeczenie techniczne będzie podstawą do stwierdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Odwołanie do tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła M. C. domagając się likwidacji wypustu, bowiem jego wykonanie spowodowało, iż ściana budynku od strony jej działki przestała być ścianą ogniową. Jej zdaniem orzeczenie techniczne jest w tej sprawie zbędne. Zaznaczyła, że nie otrzymała odpowiedzi w sprawie ogrodzenia trwałego wykonanego samowolnie przez C. S.. Zarzuciła, że inwestorka wszystkie budowy wykonała samowolnie. Bezkarność w tym zakresie zachęciła ją do kontynuowania samowoli. Pomaga jej w tym opieszałość organu I instancji. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu stwierdził, że remont istniejącego budynku mieszkalnego, polegający na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę, dokonany bez wymaganego zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestorkę - zgodnie art. 51 Prawa budowlanego - obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu II instancji brak jest podstaw prawnych do wydania jej nakazu likwidacji okapu. Przepisy warunków technicznych obowiązujących w trakcie budowy nie regulowały tych kwestii. Obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki nie mają natomiast zastosowania przy remoncie. Zaznaczył też, że nie może w niniejszej decyzji uwzględnić jej innych wniosków odwołującej, ponieważ dotyczą one spraw prowadzonych w oddzielnym postępowaniu administracyjnym. Skargę na tę decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. C. wnosząc o "zajęcie stanowiska" w tej sprawie.. W motywach skargi ponowiła zarzuty odwołania, podkreślając, że inwestorka w latach 1980- 1990 prowadziła trzy budowy nielegalnie. Uzyskała potem ich legalizację, co zachęciło ją do następnej samowoli, polegającej na zmianie pokrycia dachu i jego układu poprzez wykonanie wypustu o szerokości 50 cm na jej stronę, przez co ściana ta przestała być ścianą oddzielenia pożarowego, jaką była wcześniej. Jest to niezgodne z Prawem budowlanym, o czym informowali ją pracownicy PINB. Żąda likwidacji wypustu a opracowanie dokumentacji wymienionej w decyzji uznaje za zbędne. Stwierdziła, ze sprawa była prowadzona przewlekle, bowiem od daty rozprawy administracyjnej do daty wydania decyzji minęło 10 miesięcy. Jest to dowód na nieskutecznośc działania organu nie mogącego przez 5 lat wyegzekwować orzeczonej rozbiórki gnojownika na posesji inwestorski, która bezkarnie uprawia samowole budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika , że zostało ono wszczęte na skutek doniesienia skarżącej, w którym zarzuciła miedzy innymi, iż S. W. dokonała przebudowy dachu na swoim budynku usytuowanym w granicy z jej działką, zmieniając jego kształt i wykonując drewniany wypust o szerokości 50 cm, usytuowany nad jej działką. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa było wyjaśnienie tej kwestii, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, celem ustalenia, jakie roboty budowlane i kiedy były wykonywane. Należało do tych powinności także ustalenie podmiotów, którym w sprawie służył - w związku zapisem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ), zwanej dalej ustawą. - przymiot strony postępowania. Rzetelne postępowanie dowodowe było niezbędne dla zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych podług art. 3 pkt 6,7 lub 8 ustawy dla stwierdzenia , czy była to wykonywana bez pozwolenia przebudowa obiektu budowlanego, co w przypadku, gdyby wspomniany wypust stanowił części obiektu budowlanego winno skutkować nakazem jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, o ile nie stałby temu na przeszkodzie przepis art. 49 , czy też wykonany został remont dachu w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt1 ( bez pozwolenia lub zgłoszenia) lub pkt 2 ( w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska ), co uzasadniałoby uruchomienie procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 4 Ustalenia w tym zakresie powinny być szczegółowe i oparte na dowodach. Winny one w przypadku stwierdzenia, iż wykluczone jest wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy pozwolić na dokonanie oceny, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wykonywania robót możliwe będzie doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Następstwem bowiem wykonania robot w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy jest zastosowanie art. 51 ust 1-3, który z mocy art. 51 ust. 4 znajduje odpowiednie zastosowanie , jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych, niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób , o którym mowa w art. 50 ust 1. Wspomniany przepis art. 51, w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił w ust. 1, że przed upływem terminu, o którym mowa w art.50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzje: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po myśli art. 51 ust. 1 a po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 2 w razie niewykonania obowiązków, o których mowa ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót , bądź rozbiórkę obiektu lub jego części Konstrukcja tych przepisów a w szczególności użycie w art. 51 ust. 1 pkt 1 słowa "albo" ( spójnik wyrażający możliwą wymienność części zadań lub zdań równorzędnych – patrz Mały Słownik Języka Polskiego PWN W-wa, 1995 r. str. 8 ), które nakazuje traktować sytuacje ujęte w pkt 1 i 2 tegoż ustępu rozłącznie a także związanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z wykonaniem obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 ust 1 pkt 2 i określenie w ust. 2 skutków niewykonania tego właśnie obowiązku, w postaci nakazu rozbiórki lub zaniechania dalszych robót - uprawnia wniosek, że wyznaczają one kolejność działań po stronie właściwego do ich stosowania organu. Otóż, w pierwszej kolejności winien on rozważyć, czy istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych, w świetle obowiązującego prawa i jeśli możliwość taka nie istnieje, wydać nakaz przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy ( zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórka obiektu ). Jeśli możliwość taka nie jest wykluczona, winien skorzystać z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wydać nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten nie określa jakiego rodzaju czynności mogą być nakazane . Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 października 2003 r. SA/Rz 250/01, nie publ. że dla wykładni tego pojęcia należało ówcześnie sięgnąć do art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy, podług którego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeśli właściwy organ wydal na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 decyzję, nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Czynności zatem nakazane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą być dwojakiego rodzaju i polegać na obowiązku przedłożenia przez inwestorów określonej dokumentacji budowlanej, a także na nałożeniu na nich obowiązku wykonania określonych robot budowlanych ( zmian lub przeróbek obiektu budowlanego ). Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 zachodzić może konieczność wydania dwu decyzji administracyjnych – pierwszej wzywającej do przedłożenia dokumentacji budowlanej i drugiej, wydawanej po jej otrzymaniu i sprawdzeniu – wskazującej, jakie powinny być dokonane zmiany i przeróbki. Dopiero ich wykonanie w sposób niewadliwy stanowi wykonanie obowiązku , o którym mowa a art. 51 ust. 2 i stwarza podstawę do wydania w oparciu o ten przepis pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie wykonanie natomiast któregokolwiek z tych obowiązków, czy to przedłożenia dokumentacji, czy wykonania robót " dostosowawczych" winno skutkować nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórki obiektu, bądź jego części, wydanym na podstawie art. 51 ust. 2. Tego rodzaju nakaz nie jest jednak tożsamy z nakazem rozbiórki lub zaniechania robót przewidzianym w art. 51 ust.1 pkt 1, który - jak Sąd wcześniej podkreślił - jest następstwem stanu niemożność doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodności z prawem, podczas gdy nakaz orzeczony na podstawie art. 51 ust, 2 jest swego rodzaju sankcją za niewykonanie nakazów wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 51, przewidziane przepisem jego ust. 4 w przypadku już wykonanych robót budowlanych wymaga zatem oceny, czy istnieje możliwość ich doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie uprawnia organ do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z ust 4. Gdyby okazało się , że rozstrzygnięcie kwestii owej możliwości wymagało przedstawienia odpowiedniej oceny technicznej organ mógł nałożyć na inwestora obowiązek jej przedłożenia w oparciu o przepis art.81 c ust. 2 ustawy. Ustalenia co do faktów, wskazanie dowodów na podstawie, których je poczyniono oraz ocena ustaleń w świetle obowiązującego prawa winny zgodnie z art. 107 §3 kpa być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało przedstawionym standardom, bowiem organ I instancji nie poczynił ustaleń, co do charakteru wykonanych robót budowlanych i nie dokonał ich kwalifikacji w świetle ustawy. Nie ustalił też, czy i komu oprócz skarżącej i inwestorki przysługiwały uprawnienia strony postępowania, choć z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie wynika, że działka inwestorki graniczy również z działkami należącymi do Gminy i F. F. Organ ten przeprowadził wprawdzie oględziny wykonanych robót i odebrał oświadczenia od skarżącej i inwestorki, jednak na podstawie tych dowodów nie poczynił ustaleń, co do daty wykonania robót, ani co ich charakteru, w tym także, co do szerokości wypustu (okapu ).Nie wyjaśnił również spornej między nimi kwestii, czy mieści się on w obrębie działki inwestorki, czy też jak twierdzi skarżąca, usytuowany jest na jej działce. Ustalenia organu przytoczone w decyzji ograniczają się do faktu, iż kwestionowane przez skarżącą roboty budowlane zostały wykonane bez zezwolenia i zgłoszenia. W jej uzasadnieniu przyjął , że mieściły się one w obrębie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie wskazując jednak, o które z różnych rodzajów robót wymienionych w tym przepisie chodzi. Z sentencji decyzji wynika, że kwestionowane roboty potraktował, jako remont dachu. Prawidłowość tej kwalifikacji, przy braku jej uzasadnienia i uwzględnieniu niekwestionowanego faktu, że obejmowały one wykonanie okapu, którego przedtem nie było, budzi wątpliwości. Po myśli bowiem art. 3 pkt.8 ustawy remont, to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Pamiętać przy tym wypadnie, że z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolniony jest tylko remont nie wymagający zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu ( art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy ). Organ I instancji powołał w podstawie prawnej decyzji przepis art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z ust 4 ustawy, co w świetle wcześniejszych wywodów Sądu oznacza, iż przesądził możliwość legalizacji wykonanych robót. Na temat przesłanek tego stanowiska brak w decyzji jakichkolwiek wyjaśnień, mimo zgłoszonego przez skarżącą zarzutu usytuowania okapu na jej działce. Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, przy czym do żądania likwidacji okapu odniósł się w sposób ogólnikowy, stwierdzając, że obowiązujące w trakcie budowy przepisy warunków technicznych nie regulowały tych kwestii. Stwierdzenie to o tyle nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, że zgodnie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 15, poz. 140 z 1999 r.) okapy i gzymsy budynków nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej , niż 0,5 m., zaś ust. 6 tego przepisu pozwala na sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, pod warunkiem jednakowoż zachowania odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Nadto możliwość legalizacji wspomnianego okapu, o ile istotnie wystawałby on na działkę skarżącej, wymagałaby dokonania oceny w świetle wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ogólnikowe ustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza zasady postępowania ustanowione art. 8 i 11 kpa ( pogłębiania zaufania do organów Państwa i przekonywania do zasadności przesłanek podjęcia decyzji ). Opisane wyżej wady postępowania i zaskarżonej decyzji dowodzące naruszenia art. 7, 77 § 1 ( obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed podjęciem decyzji ) i 107 §3 ( obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ) oraz wspomnianych art. 8 i 11 kpa, Sąd ocenił , jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd pominął natomiast zarzuty skargi dotyczące nieskuteczności postępowania egzekucyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki gnojownika albowiem dotyczą one innej sprawy. W postępowaniu ponownym organ poczyni ustalenia, co stron postępowania, czasu wykonania i rzeczywistego charakteru spornych robót budowlanych, dokona ich kwalifikacji w świetle prawa i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające poczynionym ustaleniom, i ocenie prawnej przedstawionej w wyroku, mając przy tym na uwadze treść przepisu art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Sąd na podstawie jej art. 152 stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.