SA/Rz 1997/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. D. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1997/02 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...].07.2002r. działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...].04.2002r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1264/1, 1261, 1264/2, 1263, 1152, 1020, 1030 w miejscowości R. na rzecz C. i Z. J. W odwołaniu R. D. wskazał na rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż pozwolenie na budowę odnosi się do działki nr 1261, w stosunku do której toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o ustanowienie drogi koniecznej do działki nr 1060, projekt budowlany został zaprojektowany na nieaktualnym planie budowlanym, gdyż w czerwcu 2000r. zostało dokonane rozgraniczenie nieruchomości, w konsekwencji czego nie zostały zachowane wymagane prawem odległości od granicy nieruchomości ścian z otworami okiennymi (znajdują się bliżej niż 3m), na działce inwestora znajdują się fundamenty, a po uchyleniu decyzji Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego udzielenia pozwolenia na budowę dla C. i Z. J., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z 14.11.2001r. sygn. akt SA/Rz 567/00 zaskutkowało samowolą budowlaną. Dodatkowo wskazał, że dysponuje opinią uprawnionego geodety, która uwzględnia przeprowadzone rozgraniczenie i wskazuje rzeczywiste odległości fundamentów od granicy nieruchomości. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożyli projekt budowlany wraz z dokumentami wymaganymi z mocy art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, projekt został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i spełnia wymogi art. 35 ust.1 ww. ustawy. Znajdujący się w aktach sprawy szkic geodezyjny, sporządzony przez uprawnionego geodetę na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z 23.03. 2001r. sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości potwierdził że wykonane fundamenty projektowanego budynku znajdują się w odległości 4,0m od granicy działki nr 1260 i 6,08 m od działki nr 1262 stanowiących własność R. D. Lokalizacja ta jest zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 10, poz. 46 z 1995r.), a także projektem zagospodarowania działki. Kwestionowane fundamenty zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...].03.2000r., która została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem roboty wykonane na podstawie tej decyzji nie mogły zostać uznane za samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organ ustalił strony postępowania i zapewnił im czynny udział na każdym etapie postępowania. Z akt sprawy wynika, ze działki objęte projektem budowlanym nie zostały obciążone jakąkolwiek służebnością na rzecz odwołującego, a toczące się przed sądem powszechnym postępowanie nie ma żadnego wpływu na wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Nieuzasadniony jest też zarzut, o braku dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej, gdyż działka nr 1263, której właścicielem jest inwestor przylega bezpośrednio do drogi gminnej. W skardze do Sądu, R. D. nie wskazał kierunków weryfikacji zaskarżonej decyzji, ale zawarł jedynie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa bowiem z uwagi na upływ czasu oraz zmianę MPO winna być wydana nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 6 i art. 77 k.p.a., albowiem projekt budowlany został naniesiony na mapę z naruszeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie zachowano odległości 4m od granicy działki nr 1260, gdzie w ścianie północnej zostały zaprojektowane okna. Podniesiona okoliczność nie została uwzględniona przez organy prowadzące postępowanie, które oparły się wyłącznie na opinii jednego geodety, a winny podjąć niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy. Organ II instancji naruszył też przepis art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zapewnił stronie czynnego udziału w stadium postępowania odwoławczego i uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zmierzają do usankcjonowania samowoli budowlanej powstającej na szlaku drożnym do nieruchomości skarżącego nr 1260, o ustanowienie którego toczy się sprawa przez sądem cywilnym i z tego względu organ winien był zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego załatwienia sprawy o ustanowienie drogi koniecznej. Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwana dalej w skrócie P.p.s.a.) W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25.07. 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Jej zakres wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według natomiast art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uregulowania zawarte w art. 134 i art. 135 P.p.s.a. powodują, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1pkt1 lit.c P.p.s.a.). Poddając takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że ocena prawna wyrażona w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z 14 listopada 2001r. sygn. akt SA/Rz 567/00 wiąże w niniejszej sprawie skład orzekający z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zaskarżona decyzja zapadła w odrębnym postępowaniu prowadzonym po wydaniu rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem kontroli w sprawie o wyżej podanej sygnaturze, to jednak w obydwu wypadkach decyzje zapadły w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27.06.2000r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7), na pojęcie sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Za szerokim ujęciem sprawy administracyjnej opowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2). Zatem ocenie mogły zostać poddane tylko te zarzuty, które nie były przedmiotem oceny Sądu we wcześniejszym postępowaniu i odnosiły się przede wszystkim do naruszenia przepisów postępowania, które dotyczyły aktualnie zaskarżonej decyzji. Z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W artykule tym zostały zawatre zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W rozpoznawanej sprawie szczególną uwagę należy zwrócić na przestrzeganie przez organy administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta jest naczelną zasadą postępowania, albowiem ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, bowiem nakłada ona na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a w konsekwencji zastosowania właściwego przepisu prawa. Realizacji zasady prawdy obiektywnej służą przepisy zawarte w art. 75 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy mogą składać się dowody przeprowadzone z urzędu przez sam organ jaki i dowody zawnioskowane przez stronę, mając jednak na uwadze ograniczenia płynące z art. 75 k.p.a., w myśl którego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają w jakiej formie i w jakim terminie mogą być składane żądanie przeprowadzenia dowodu. Kryterium ocennym o dopuszczeniu dowodu, jakie wprowadził ustawodawca jest wpływ na wyjaśnienie okoliczności mającej znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy( §2 art. 78 k.p.a.). Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z treści odwołania wynika, że skarżący R. D. poinformował Wojewodę o tym, że posiada opinię uprawnionego geodety, pokazującą odległości wybudowanych fundamentów od działki nr ewid, 1260, będącą własnością skarżącego. Otóż w ocenie Sądu informację tę organ winien był ocenić w kategoriach żądania o przeprowadzenie dowodu i ocenić jego znaczenie dla sprawy w kontekście art. 77 i art. 78 k.p.a. Organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tego żądania. Ocena lokalizacji fundamentów została uczyniona na podstawie szkicu sytuacyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę inż. J. J. ( akta adm. I inst. nr 62), z którą to mapą skarżący nie został zapoznany, co zostało ustalone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie przeprowadzonej 14 października 2004r. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, o istnieniu wyżej wymienionej mapy dowiedział się z pisma Wójta Gminy z 8.04.2002r. znak: [...], które nosi tę samą datę i znak, co decyzja wydana przez Wójta Gminy o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Z. i C. J. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia skarżącemu tego pisma, tym samym została również naruszona zasada czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego wyrażona w art. 10 k.p.a., co skarżący słusznie podniósł w skardze. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że została naruszona zasada prawdy obiektywnej, której celem jest dążenia organu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez zebranie całego materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego, to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających istotne znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a., a jednocześnie narusza ustawowe uprawnienia procesowe strony. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji ( wyrok NSA z 29.9. 1997r., I SA/Wr 700/79 patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6 Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004r. str.395 pkt 5). Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organy winny zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sprawy przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim przesłanki zawieszenia obligatoryjnego zostały wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. i żadna z tych okoliczności na tym etapie postępowania nie mogła mieć zastosowania. Wątpliwości takie mogą powstawać w kwestii oceny prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a w szczególności czy wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym ma wpływ na toczące się postępowanie o pozwolenie na budowę i w tym aspekcie sprawy dokonanie oceny, czy nie występuje przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wyjaśnione, że jeśli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczenie powództwa (zatwierdzającego określone zasady), dopóty organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest związany tytułem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Okoliczność, że aktualnie toczy się spór o przedmiotową działkę nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 24.07.2001r. sygn. akt SA/Rz 586/00 nie publ.) Z powodu naruszenia art. 7, art. 77 w związku z art. 78 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie wezwanie R. D. do przedłożenie opinii biegłego geodety, na którą powołuje się w swoim odwołaniu i dokonanie oceny tego dowodu w kontekście jego znaczenia dla sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ wezwie skarżącego do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a.