SA/Rz 2/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Stanisław Śliwa Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę SA/Rz 2/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] nakazującej T. i T. P. przeróbkę skrzydeł bramy wjazdowej wykonanej w ogrodzeniu na działce nr ewid. 417 położonej w J. w ten sposób, aby skrzydła bramy otwierały się do wewnątrz, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie nakazanej przeróbki. Jako jej podstawę prawną powołał art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek wniosku A. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie niewłaściwego wykonania bramy wjazdowej w ogrodzeniu posesji T. i T. P. Organ I instancji, wydaną w dniu [...] października 2001 r. decyzją nakazał T. i T. P. usunięcie nieprawidłowości polegającej na wykonaniu skrzydeł bramy wjazdowej w ogrodzeniu niezgodnie z planem zagospodarowania działki nr ewid. 417 w J. oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 43 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. – Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.) –tj. na zewnątrz posesji, a nie do wewnątrz. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm. – zwanej dalej ustawą Prawo budowlane). W uzasadnieniu stwierdził, że ogrodzenie posesji T. i T. P. wykonane jest niewłaściwie, tzn. skrzydła bramy wjazdowej w ogrodzeniu posesji otwierają się na zewnątrz sąsiedniej działki, stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa jej użytkowników. W planie zagospodarowania działki projektant wyraźnie zaznaczył sposób otwierania skrzydeł bramy – do wewnątrz ogrodzonej posesji. Odwołanie od tej decyzji złożył T. P., domagając się jej uchylenia. Wyjaśnił, że w planie zagospodarowania działki, jak i w warunkach technicznych usytuowania i wykonania bramy wjazdowej nie ma określonego sposobu otwierania bramy. Powoływanie się przez organ I instancji na późniejszą decyzję, z [...].06.2000 r. jest błędne, gdyż projektant zaznaczył omyłkowo w jaki sposób otwierają się skrzydła już istniejącej bramy. Ponadto w sprawie działek odwołującego i A. R. toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, w wyniku którego 1 ar powierzchni przypadł T. P., wobec czego brama otwiera się najprawdopodobniej na jego posesję. Cała zaś sprawa spowodowana jest konfliktem sąsiedzkim, który trwa od wielu lat. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie nakazanej przeróbki skrzydeł bramy wjazdowej. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do zasad określonych w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Z akt sprawy wynika natomiast, ze ogrodzenie z bramą wjazdową wykonane zostało przez odwołującego pomiędzy przyległymi nieruchomościami sąsiednimi i nie przylega do drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego, a w związku z tym inwestor nie miał obowiązku przed przystąpieniem do wykonywania robót zgłoszenia ich realizacji właściwemu organowi. Decyzja organu I instancji orzekająca o przeróbce skrzydeł bramy wjazdowej narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności dotyka części obiektu, którego realizacja nie wymagała ani pozwolenia ani zgłoszenia. Brak materialno-prawnych podstaw w tym przedmiocie nie dawał organowi nadzoru budowlanego legitymacji do podejmowania jakichkolwiek decyzyjnych rozstrzygnięć w trybie ustawy Prawo budowlane. Nie było zatem podstaw do wydania nakazu przeróbki skrzydeł bramy wjazdowej. Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. R., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego – w szczególności art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez niedokonanie oceny, czy zachodzi któryś z przypadków wymienionych w tym przepisie, który był podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis ten, zdaniem skarżącego i wbrew stanowisku organu II instancji, nie ogranicza podjęcia działań władczych przez organy nadzoru budowlanego tylko do tych obiektów budowlanych, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Ogrodzenie wraz z bramą wjazdową mieści się w pojęciu "urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym", o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jako część obiektu budowlanego podlega zatem ocenie organów nadzoru budowlanego w świetle art. 66 tejże ustawy. Przedmiotowa brama wjazdowa nie spełnia wymagań technicznych przewidzianych w § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.), ponieważ otwiera się na zewnątrz działki. Ponadto w ocenie organu I instancji tak otwierane skrzydła bramy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiedniej działki. Sposób wykonania bramy jest sprzeczny z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki, w którym projektant wyraźnie zaznaczył sposób otwierania skrzydeł. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W polemice z zarzutami skargi wyjaśnił, że § 43 wyżej cyt. rozporządzenia nie ma zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Przepis ten odnosi się do ogrodzeń i ich elementów lokalizowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, gdzie wykluczone jest np. otwieranie bram i furtek ma zewnątrz, a tym samym ograniczanie płynności ruchu na ciągach komunikacyjnych i tym samym wprowadzania na nich realnego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. Zasadniczą i sporną kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ingerencji i władczych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu, który nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyłączał bowiem ogrodzenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy wprowadzał natomiast obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi faktu budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji, stanął na stanowisku, że skoro ogrodzenie wraz z bramą wjazdową nie przylega do drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego, a więc nie jest objęte obowiązkiem zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości wydania decyzji w stosunku do takiego obiektu. Skarżący popiera tymczasem tezę o dopuszczalności działań władczych ze strony organów nadzoru budowlanego, wskazując za ich podstawę art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazuje właściwemu organowi wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo też jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. W ocenie skarżącego przepis ten nie ogranicza działań władczych przez organy nadzoru budowlanego tylko do tych obiektów, których realizacja wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Bezspornym jest, że ogrodzenie wzniesione przez T. P., w tym jego część stanowiąca bramę wjazdową, przebiega pomiędzy przyległymi nieruchomościami, stanowiącymi działki nr 417 i 415 należące do T. i T. P. oraz A. R., nie będącymi drogą ani innym miejscem publicznym. Obiekt ten nie podpada więc pod dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w takim przypadku nie znajduje do niego zastosowania przepis wykonawczy - § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.), przewidujący, że bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą się otwierać na zewnątrz działki. Słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że przepis ten odnosi się wyłącznie do ogrodzeń i jego elementów lokalizowanych od strony dróg i innych miejsc publicznych, a jego ratio legis jest nieograniczanie płynności ruchu na tych ciągach komunikacyjnych i tym samym zabezpieczenie przed realnym zagrożeniem bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zauważyć należy, że regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego stanowi klasyczny przykład ingerencji administracji publicznej w sferę praw jednostki. W państwie demokratycznym władcza ingerencja organów administracji publicznej w prywatną sferę działalności obywateli powinna być wyjątkiem od zasady cywilnoprawnej formy kształtowania stosunków międzyludzkich. W rozpatrywanej sprawie brak jest regulacji w sferze prawa budowlanego, która znalazłaby odniesienie do stanowiącej element ogrodzenia bramy wjazdowej wzniesionej przez inwestora T. P. na działce nr 417. W takim przypadku nie ma podstaw do wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w odniesieniu do organów administracji jako zasada ogólna z art. 6 k.p.a. Po jej myśli wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa, co oznacza, że organ administracji nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa. Takie zresztą stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt SA/Rz 814/99 (orzeczenie niepublikowane) oraz w wyroku z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1103/99, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 53388, gdzie stwierdził, że "Organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa". Nie jest więc zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane, jak również zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca przewidział możliwość rozstrzygnięć wyłącznie w stosunku do określonej grupy ogrodzeń – tylko w stosunku do tejże grupy możliwe jest badanie czy naruszone zostały ustanowione przepisami wymagania. Zauważyć także należy, że wszelkie spory między właścicielami sąsiednich nieruchomości, w tym także dotyczące ogrodzeń nieobjętych regulacją ustawy Prawo budowlane mają charakter cywilnoprawny i jako takie nie podlegają właściwości organów administracji, a roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.