SA/Rz 201/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa (del) Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2003r Nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z [...] listopada 2002r 2) stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany do uprawomocnienia się niniejszego wyroku. SA/Rz 201/03 UZASADNIENIE Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym Nr [...] z [...] listopada 2002 r. zwolnił A. J. z dniem 30 listopada 2002 r. ze stanowiska specjalisty Zespołu Do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Powiatowej Policji i z dniem 1 grudnia 2002 r. mianował na stanowisko specjalisty referatu operacyjno-rozpoznawczego w Sekcji Kryminalnej Komendy Powiatowej. Rozkazowi temu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. Z uzasadnienia rozkazu wynika, że dotychczas zajmowane przez A. J. stanowisko Rozkazem Organizacyjnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji zostało zlikwidowane wraz z całą komórką organizacyjną. Powierzone nowe stanowisko jest stanowiskiem równorzędnym z dotychczas zajmowanym oraz zachowano wszystkie składniki wynagrodzenia w tej samej wysokości. Z A. J. była przeprowadzona rozmowa kadrowa 26 listopada 2002 r. w trakcie, której zaproponowano minowanie na równorzędne stanowisko określone w przywołanym już rozkazie personalnym nr [...], ale skarżący odmówił przyjęcia i wnioskował o przeprowadzenie takiej rozmowy przy udziale przedstawiciela organizacji związkowej. Od rozkazu tego zostało złożone odwołanie, w którym skarżący domaga się uchylenia rozkazu personalnego nr [...] z [...] listopada 2002 r. Komendanta Powiatowego Policji i przywrócenia stanu sprzed rozkazu. W uzasadnieniu odwołania podnosi, że jest to już kolejny rozkaz w tej sprawie, gdyż poprzedni został uchylony, a rozkaz, będący aktualnie przedmiotem skargi został wydany bez zgody Zarządu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, w którym skarżący pełni funkcję wiceprzewodniczącego zarządu, czym naruszono przepisy art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Na poparcie przytacza uchwałę Sądu Najwyższego IIIAZP 38/92 opublikowaną w OSP 1994/3/38. Ponadto wywodzi, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym, rozkaz personalny o przeniesieniu na inne stanowisko jest traktowany jak decyzja administracyjna i stosownie do art. 107 k.p.a. winien między innymi zawierać podstawę prawną jej wydania w szczególności art. 104 k.p.a., a nie tylko same przepisy ustawy o Policji, co stanowi uchybienie formalne. W odwołaniu skarżący twierdzi, że stanowisko, na które został mianowany z dniem 1 grudnia 2002r. nie jest równorzędne z zajmowanym dotychczas i opisuje różnice w zakresie ich usytuowanie w strukturze organizacyjnej, kompetencji i rodzaju czynności. Kwestionuje też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a., którego przepisy muszą być poddawane wykładni ścisłej, a uzasadnienie nadania tego rygoru ważnym interesem służby, polegającym na zachowaniu ciągłości realizacji zadań w jednostce, nie wypełnia przesłanek do nadania rygoru. W konkluzji odwołania stwierdza, że zmiany organizacyjne (likwidacja etatów rozkazem organizacyjnym nr [...]) dotyczą przede wszystkim stanowisk zajmowanych przez członków Zarządu Terenowego NSZZP przy Komendzie Powiatowej Policji. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] stycznia 2003 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji. W motywach uzasadnienia, organ odwoławczy wskazuje na rozkaz organizacyjny nr [...], którym dokonano zmian organizacyjnych skutkujących likwidacją komórek organizacyjnych i stanowisk oraz powołanie nowych struktur organizacyjnych dostosowanych do aktualnych potrzeb wykonywanych zadań przez Policję. W ramach tych zmian uległ likwidacji zespół ds. ochrony informacji niejawnych, w którym A. J. zajmował stanowisko specjalisty ds. ochrony informacji niejawnych. Tym samym rozkazem organizacyjnym stanowisko specjalisty ze zlikwidowanego zespołu ds. ochrony informacji niejawnych zostało włączone do referatu operacyjno-rozpoznawczego sekcji kryminalnej KPP. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji podjął decyzję w formie rozkazu personalnego o zwolnieniu A. J. z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowanie go na stanowisko specjalisty w referacie operacyjno - rozpoznawczym z zachowaniem grupy uposażenia zasadniczego wraz z mnożnikiem kwoty bazowej, dodatkiem służbowym. Za uznaniem tych stanowisk za równorzędne pozwala również i to, że dają prawo do awansowania na ten sam stopień policyjny. Obecnie utrzymany rozkaz personalny jest faktycznie kolejnym rozkazem w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne, gdyż poprzedni rozkaż personalny został podjęty pod nieobecność w służbie A. J. i decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylony. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnia, że w strukturze organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji nie funkcjonowało stanowisko, tak jak to przedstawia odwołujący, pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych. Funkcję tę powierzono A. J. zwiększając jego zakres czynności o zadania wynikające z ustawy o ochronie informacji niejawnych, co miało wpływ na wysokość dodatku służbowego, który przyznawany jest na stanowiskach wykonawczych, gdyż na stanowiskach kierowniczych przysługuje dodatek funkcyjny, którego A. J. nie otrzymywał. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu w zakresie naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż czynności wykonane przez Komendanta Powiatowego Policji nie naruszają i nie pogarszają żadnych warunków wykonywania zadań służbowych policjanta, a przywołana przez odwołującego się uchwała Sądu Najwyższego zapadła w innym stanie faktycznym, niż jest w przedmiotowej sprawie, bo dotyczyło przeniesienia policjanta do jednostki niższej kategorii. W dacie podejmowania decyzji personalnej obowiązywały już zmiany organizacyjne w jednostce Policji i dlatego organ pierwszej instancji kierując się ważnym interesem służby nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze na wyżej powołaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji A. J. zarzuca naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji całości odwołania oraz naruszenie przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o zawiązkach zawodowych poprzez uznanie, że przeniesienie na inne stanowisko nie wymagało zgody zarządu organizacji związkowej i dlatego wnosi o uchylenie decyzji obydwu instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, skarżący nazywa zaskarżoną decyzję "w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe" i powtarza argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadal uważa, że przeniesienie na inne stanowisko wymagało zgody organizacji związkowej. Nieprawdziwe są natomiast twierdzenia organu drugiej instancji, że funkcjonariusze pełniący funkcje kierownicze otrzymywali dodatki funkcyjne, a przykładem mogą tu być stanowiska naczelników sekcji. Przeczy twierdzeniom organu drugiej instancji, że obydwa te stanowiska są równorzędnie usytuowane w hierarchii służbowej. Nie zgadza się też z argumentacją o faktycznej likwidacji komórki ds. ochrony informacji niejawnych w KPP w ramach wprowadzenia rozkazu organizacyjnego nr [...] i włączenia stanowiska specjalisty z tej komórki do komórki operacyjno-rozpoznawczej. Dodatkowo wnosi o rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do unieważnienia decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako wydanej bez podstawy prawnej. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 271, Dz. U. nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych mają jednak zastosowanie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Zgodnie natomiast z art. 134 wyżej cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prowadzone na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58) postępowania w przedmiocie mianowania, przenoszenia oraz zwalniania są postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten określa także organy uprawnione do wydawania decyzji w tych sprawach. Każda z tych sytuacji została przez ustawodawcę unormowana w odrębnym przepisie ustawy, z określeniem warunków, które muszą lub mogą zaistnieć, aby można było wydać decyzje administracyjną w przedmiocie mianowania (art. 34 ustawy o Policji), przeniesienia (art. 38 ustawy o Policji) i zwolnienia ze służby (art. 41 ustawy o Policji). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał rozkaz personalny, który w istocie jest decyzją administracyjną, powołując w podstawie prawnej przepis art. 6 f i art. 32 ustawy o Policji i orzekł w tym samym rozkazie o zwolnieniu ze stanowiska i mianowaniu na inne stanowisko. Obydwa te przepisy nie są przepisami materialnoprawnymi uprawniającymi do zwolnienia jak i mianowania. Przepis art. 6 f ustawy o Policji stanowi, że komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania. Natomiast przepis art. 32 jak to już było wyjaśnione wyżej, wskazuje organy kompetentne do podejmowania decyzji o mianowaniu, przenoszeniu i zwalnianiu ze służby. Innymi słowy przepisy te określają właściwość miejscową i rzeczowa do wydawania decyzji, stąd też są przepisami o charakterze proceduralnym. Cytowany przepis art. 41 ust. 1 ustawy o Policji wymienia przypadki obligatoryjnego zwolnienia ze służby, a w ust. 2 przypadki, w których policjanta można zwolnić ze służby. Żaden z tych przepisów nie przewiduje zwolnienia ze stanowiska. Natomiast przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby, gdy następuje likwidacja jednostki Policji lub jej reorganizacja połączona ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie policjanta do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe. Z przepisu tego wynika określony sposób postępowania przez organy Policji w tym zakresie. Otóż przepis ten wprowadza kolejność czynności, które organ winien przestrzegać, poczynając od przeniesienia do innej jednostki, następnie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, a dopiero jako ostateczność zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz przedstawia została uregulowana przepisem zawartym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. A zatem organ w pierwszej kolejności winien ustalić możliwości mianowania na równorzędne stanowisko, a dopiero, gdy ustali, że takie możliwości nie istnieją może przenieść na niższe stanowisko. Przywołane wyżej przepisy art. 38 i art. 41 ustawy o Policji, są przepisami prawa materialnego i mogą stanowić podstawę prawną do wydawaniem decyzji administracyjnych, ale na podstawie ustalonego indywidualnie stanu faktycznego w każdym konkretnym przypadku. Nie można w jednej decyzji dokonać zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko ze względu na różne podstawy prawne i przesłanki normatywne przewidziane dla tych trybów w ustawie o Policji. Rozkaz personalny wydany przez organ pierwszej instancji jak i decyzja drugiej instancji naruszają przepisy ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadny, zatem jest zarzut skarżącego o wydaniu rozkazu personalnego bez podstawy prawnej, jednakże nie dlatego, że nie przywołano art. 104 k.p.a., ale z tego względu, że nie wskazano przepisów prawa materialnego na podstawie, których działał organ. Decyzja drugiej instancji narusza również przepis art. 107 § 1, albowiem w podstawie prawnej powołano tylko przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który jest przepisem proceduralnym i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej. Nieprawidłowe jest też pouczenie o terminie do wniesienia skargi, gdyż termin do ewentualnego wniesienia skargi liczony jest od daty doręczenia decyzji, a nie od daty otrzymania decyzji, czym naruszono przepis art. 107 § 1 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji (obecnie art. 53 p.p.s.a.). Decyzje obydwu organów naruszają również przepis art.107 § 3 k.p.a. stosownie, do którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym zakresie decyzja nie odpowiada warunkom cytowanego przepisu. W decyzjach obydwu organów brakuje wyjaśnienia podstawy prawnej i przytoczenia przepisów prawa w tym zakresie. Postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, bądź z urzędu (art. 61 §1 k.p.a.), a o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Akta sprawy nie zawierają dowodu, że takie zawiadomienie było stronie doręczone. Organ, udzielając odpowiedzi na skargę obowiązany jest przesłać całość akt sprawy. Akt nadesłane do Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowią jedynie pewien ich wybrany fragment, który nie pozwala na ocenę sprawy w całokształcie. Przede wszystkim nie dołączono akt osobowych funkcjonariusza, rozkazu organizacyjnego nr [...] i wcześniejszego rozkazu organizacyjnego KPP oraz decyzji (rozkazu personalnego), na mocy której skarżący został mianowany specjalistą do spraw zespołu ochrony informacji niejawnych. Tak przesłany materiał dowodowy umożliwiłby Sądowi rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach i prawidłową ocenę wniosków skarżącego. Ze skargi oraz odpowiedzi organu na tę skargę wynika, że organ prowadził już wcześniej postępowanie, którego celem miała być zmiana zajmowanego stanowiska służbowego przez skarżącego, a nadto należy wnioskować, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja (lub rozkaz personalny) w sprawie mianowania A. J. na stanowisko specjalisty zespołu ds. ochrony informacji niejawnych. Jedną z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje ostateczne są trwałe i mogą być zmieniane lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to z wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź ze szczególnych przepisów prawnych, do których kodeks odsyła. Zatem rzeczą organu, w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zbadanie przesłanek do wyeliminowania wcześniejszej decyzji z obrotu prawnego, a dopiero następnie wydanie decyzji, na podstawie, której mogłaby nastąpić zmiana na zajmowanym stanowisku przez skarżącego zgodnie z nową strukturą organizacyjną. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym ocena potrzeby wyrażenia zgody przez związek zawodowy oraz ustosunkowanie się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na zbyt szczupły materiał dowodowy jest przedwczesne. Z powyższych powodów Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 10 § 1, 61 §4, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) jak w sentencji.