SA/Rz 2034/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędzia WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.; II. stwierdza nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]; III. decyzje objęte punktem I i II wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Komendanta Policji na rzecz M. G. kwotę 10 zł /dziesięć/ tytułem kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2034/01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].04.2001r.Nr [...] Komendant Powiatowy Policji na podstawie art.154 § 2 w zw. z art.155 Kpa oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz.U. Nr 101 z 2001r. poz. 1091) i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.1999r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. nr 106 poz. 1212 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł następująco; I. uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].12.1997r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego M. G.; II. uchylił decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].04.2000r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego M. G.; III. orzekł o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez M. G. z dniem 12.01.2001r.; IV. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania M. G. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...].08.2001r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz.U. Nr 101 z 2001r. poz. 1091) i § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.1999r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. nr 106 poz. 1212 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...].12.1989r. Komendant Rejonowy Policji przyznał M. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. 14.12.2000r. na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego spisanej z [...] Towarzystwem Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. wnioskodawca uzyskał lokal mieszkalny. Na tej podstawie decyzją z dnia [...].04.2001r. organ I instancji orzekł o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 12.01.2001r. tj. od dnia zameldowania się w uzyskanym lokalu. Od decyzji tej odwołanie złożył M. G. Rozpatrując sprawę organ II instancji stwierdził, że w związku z brakiem lokalu mieszkalnego M. G. otrzymywał równoważnik pieniężny w oparciu o obowiązujące przepisy resortowe. Dnia 14.12.2000r. wnioskodawca zawarł umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] z której to umowy wynika, że została zawarta na czas nieokreślony, a najemca opłaca czynsz regulowany. Integralną częścią umowy jest protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony 21.12.2000r. Uzyskując lokal mieszkalny M. G. utracił prawo do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o czym mówi art. 91 ustawy o Policji, a tym samym do formy zastępczej w postaci prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wnioskodawca nie spełnia również wymogów § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 20.12.1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika (...). Na decyzję tą skargę złożył M. G. i nie precyzując kierunków weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia podniósł, że od 25.05.1991r. jest zatrudniony w KPP w P. a od 20.07.1994r. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 20.02.2001r. otrzymał decyzję organu I instancji o utracie prawa do równoważnika z uwagi na zawarcie umowy najmu z [...] Towarzystwem Budownictwa Społecznego. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ II instancji i jest krzywdząca, bowiem skarżący nie otrzymał pomocy finansowej na otrzymanie lokalu mieszkalnego, który to wniosek został przez Komendanta Powiatowego Policji odrzucony. Decyzja ta jest również przedmiotem skargi do NSA. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i przyznał okoliczności faktyczne podniesione w skardze dotyczące służby skarżącego, pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz jego utraty. Zacytował również § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 20.12.1999r. i nawiązując do obecnie obowiązujących przepisów wykonawczych regulujących tą materię stwierdził, że przepisy te wprost wymieniają sytuację najmu lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego jako negatywną przesłankę w uzyskaniu prawa do równoważnika pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona z innych jednak przyczyn niż te, na które wskazuje. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach, o których mowa w § 1, stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sadowych. Sytuacja, o jakiej mowa w tym przepisie ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem skarga wniesiona przed dniem 1.01.2004r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie rozpatrzona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Sąd ten, stosownie do przepisu art.134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zwaną dalej - Ppsa ), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym z mocy art.135 Ppsa stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego beje załatwienia. Te uprawnienia Sądu zadecydowały o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...].04.2001r. Stan faktyczny jest następujący: decyzją z dnia [...].01.2001r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (Dz.U. Nr 101 z 2001r. poz. 1091) i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.1999r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. nr 106 poz. 1212 ze zm.) orzekł o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez M. G. z dniem 12.01.2001r. podając, że w dniu 9.01.2001r. wymieniony złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wraz z umową najmu. Okoliczność ta pozwolił na ustalanie, że M. G. jest najemcą lokalu mieszkalnego, za który będzie opłacał czynsz regulowany, co stanowi przeszkodę do dalszego pobierania równoważnika za brak lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2001r.: I. "uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził jej nieważność" oraz – II. "przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Jako podstawę prawną wskazał art. 156 § 1 pkt 3, art.157 § 1 i art.158 § 1 Kpa. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy naprowadził, że wymieniona decyzja jest nieważna, ponieważ dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...].12.1997r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji naruszając zasady postępowania wydał kolejną decyzją w dniu [...].04.2000r. w której ponownie przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu, co w efekcie prowadzi do stwierdzenia nieważności w oparciu o oart.156 § 1 pkt 3 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...].04.2001r. Nr [...] (na wstępie opisaną), m.in. na podstawie art.154 § 2 w zw. z art.155 Kpa uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].12.1997r., uchylił decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].04.2000r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego M. G., orzekł o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez M. G. z dniem 12.01.2001r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego takiej treści decyzja utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. Akceptując zaskarżoną decyzją w całości rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].04.2001r. organ odwoławczy nie tylko, iż zgodził się z punktem III i IV, które dotyczą orzeczenia o utracie przez M. G. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 12.01.2001r. – czemu dał wyraz w uzasadnieniu, ale również zgodził się z punkami I i II, gdzie organ I instancji w trybie "art.154 § 2 w zw. z art.155 Kpa" wyeliminował z obrotu prawnego dwie decyzje własne z [...].12.1997r. i z [...].04.2000r. dotyczące równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które – jak można wywnioskować z bardzo skąpych akt administracyjnych – dotyczyły sprawy rozstrzygniętej inną, wcześniejszą decyzją z 1994r. (w aktach administracyjnych nie ma żadnej ze wskazanych decyzji). Zauważyć też należy, że utrzymując w mocy tą część rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki w żaden sposób stanowiska swego nie uzasadnił. Postępowanie o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji objęte Rozdziałem 13 Kpa jest nowym postępowaniem administracyjnym, do którego należy stosować przepisy Działu I i II Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 154 § 1 Kpa dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Tymczasem decyzje z dnia [...].12.1997r. i z [...].04.2000r. objęte punktem I i II utrzymanej w mocy decyzji przyznawały M. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a więc nie mogły podlegać zmianie lub uchyleniu w trybie wskazanego przepisu. Teoretycznie mogły być uchylone lub zmienione w trybie art. 155 Kpa, jednakże jedną z przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art.155 Kpa jest "zgoda strony". Jak podkreślił Sąd Najwyższy, tylko zgoda strony udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi może stanowić jedną z przesłanek zastosowania art.155 Kpa (zob. wyrok SN z 14.03.1991r. sygn. III ARN 32/90 OSNCP 1992, nr 6, poz.112.). Tymczasem w konkretnym przypadku organ I instancji wydał decyzję bez zgody strony postępowania, ale także bez zawiadomienia o wszczęciu nowego postępowania mającego na celu uchylenie decyzji i sprawę tą połączył ze sprawą dotyczącą utarty prawa do równoważnika pieniężnego. Stwierdzić więc należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art.155 Kpa i dlatego podlegają uchyleniu, w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.135 Ppsa. Uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji obliguje Sąd do oceny decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...].04.2001r., gdyż jest to niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy (art.135 Ppsa in fine). Decyzją tą organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].01.2001r. Nr [...] w punkcie pierwszym "uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził jej nieważność" oraz w punkcie drugim "przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji", przy wskazaniu w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 3, art.157 § 1 i art.158 § 1 Kpa. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu odwoławczym zawiera art.138 Kpa. Nie cytując już treści tego przepisu należy jedynie stwierdzić, że w żadnym przypadku po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji nie może orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Pogląd taki jest od dawna ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: organ administracji rozpoznający odwołanie od decyzji nie jest kompetentny do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok z dnia 14.02.1986r., sygn. IIISA 1344/85, GAP 1987, nr 8 str.45). Tymczasem decyzja Nr [...] z dnia [...].04.2001r. wydana "po rozpatrzeniu odwołania" zawiera wewnętrznie sprzeczną sentencję: uchyla zaskarżoną decyzję i jednocześnie stwierdza jej nieważność, zaś w podstawie prawnej wskazuje na przepisy dotyczące trybu nadzwyczajnego, a to stwierdzenia nieważności decyzji (art.156 i nast. Kpa). Jak już powyżej wskazano, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji objęte Rozdziałem 13 Kpa jest nowym postępowaniem administracyjnym, do którego należy stosować przepisy Działu I oraz Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym postępowanie to może się toczyć z urzędu względnie na wniosek strony – art.157 § 3 Kpa. Za wniosek nie może być przy tym uznane odwołanie, gdyż istota postępowania odwoławczego sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną, gdzie organ odwoławczy jest obowiązany dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności tego rozstrzygnięcia; natomiast stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej jedną z enumeratywnie wskazanych w art.156 § 1 Kpa wad. Podkreślić też należy, że uprawnienia organu nadzoru przy stosowaniu art.156 Kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego podejmującego rozstrzygnięcie mające swe oparcie w art.138 Kpa. Przedstawione powyżej uwagi przeniesione na niniejszą sprawę pozwalają na stwierdzenie, że podejmując w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzję o stwierdzeniu nieważności, organ odwoławczy rażąco naruszył art.138 Kpa, a także art.156 § 1 Kpa, co skutkuje, że decyzja ta (Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...].04.2001r.) podlega stwierdzeniu nieważności, na podstawie art.145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art.156 § 1 pkt 2 Kpa. W wyniku uchylenia przez Sąd zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...].04.2001r. zaistniała tego rodzaju sytuacja procesowa, że Komendant Wojewódzki Policji winien rozpoznać odwołanie M. G. od decyzji Komendant Powiatowego Policji z dnia [...].01.2001r. Nr [...]. Rozpatrzenie tego odwołania polegać ma na ocenie ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, a to art.92 ustawy o Policji i przepisami wykonawczymi dotyczącymi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast kwestia funkcjonowania w obrocie prawnym więcej niż jednej decyzji o przyznaniu M. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a więc decyzji obarczonych wadami z art.156 § 1 pkt 3 Kpa, może być przedmiotem nowego, odrębnego postępowania administracyjnego, do którego przeprowadzenia właściwy jest organ, o jakim mowa w art.157 § 1 Kpa. Orzeczenie zamieszczone w punkcie III. Wyroku uzasadnia art. 152 Ppsa; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku na podstawie powołanych wyżej przepisów.