SA/Rz 2065/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk (del.) Sędziowie WSA Robert Sawuła (spr.) AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody z dnia [...].08.2001r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu zasiłku dla bezrobotnych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dn. [...].06.2001r. o Sygn. [...], 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. SA/Rz 2065/01 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].01.2000r. wydaną z upoważnienia starosty przez Kierownika Referatu Rejestracji Powiatowego Urzędu Pracy Z. D. uznana została za osobę bezrobotną oraz przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych od dn.4.02.2000r. w kwocie 406,30 zł. Decyzją z dn. [...].07.2000r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] przyznał Z. D. w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w R. z dn.19.06.2000r. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dn.1.01.2000r. Powziąwszy o tym wiadomość Powiatowy Urząd Pracy wszczął postępowanie, a uzyskawszy na to zgodę Z. D., działając m.in. w trybie art.155 k.p.a. decyzją z dn.[...].08.2000r. [...] uchylił ostateczną własną decyzję z dn. [...].01.2000r. oraz orzekł o utracie statusu bezrobotnego i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dn.4.02.2000r. do 30.06.2000r. W notatce służbowej, choć nie opatrzonej datą i nie wiadomo przez kogo sporządzonej, Z. D. wyraziła zgodę na zwrot zasiłku w kwocie 1.838,41 zł. Kolejną decyzją z dn.[...].09.2000r. [...] działający z upoważnienia Starosty Kierownik Działu Rejestracji i Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy orzekł o zwrocie od Z. D. nienależnie pobranego zasiłku w kwocie 1.838,41 zł. Podaniem z dn.11.09.2000r. Z. D. zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z prośbą o umorzenie wskazanej w w/w decyzji kwoty do zwrotu. Prośbę swą argumentowała trudną sytuacją materialną rodziny, dużymi wydatkami na leczenie, chorobą męża. Organ zatrudnienia zasięgnął opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, która w uchwale z dn.8.01.2001r. wyraziła negatywną opinię odnośnie odstąpienia od zwrotu pobranej kwoty zasiłkowej. W aktach sprawy zalega także informacja z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., z której wynika iż wnioskodawczyni posiada rodzinę trzyosobową, oboje z mężem pobierają niewysokie renty, co wystarcza na skromne życie, córka jest osobą bezrobotną bez dochodu, nadto posiadają gospodarstwo rolne o pow. 1,60 ha. Decyzją z dn.[...].01.2001r. [...] działający z upoważnienia starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy odmówił Z. D. odstąpienia od zwrotu pobranej kwoty zasiłku w wysokości 1.838,41 zł, uznając iż brak jest przesłanek do tego, natomiast wskazał, że istnieje możliwość rozłożenia na raty tej kwoty. W wyniku wniesienia odwołania przez Z. D. Wojewoda decyzją z dn. [...].02.2001r [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na wadliwość uzasadnienia i brak wskazania przyczyn, z powodu których wydano negatywną decyzję dla strony. Rozpoznając sprawę ponownie zasięgnięto kolejny raz informacji od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. uzyskano także zaświadczenie od "M." sp. z o.o., z którego wynika, ze córka Z. D. tam zatrudniona, od 1.01.2001r. nie pobiera wynagrodzenia, gdyż zakład pracy nie otrzymuje refundacji z tytułu skierowania jej jako absolwentki od PUP. Decyzją z dn.[...].06.2001r. [...] działający z upoważnienia starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy odmówił Z. D. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1.838,41 zł. Opierając swą decyzję na art.28 ust.8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ustawa z dn.14.12.1994r., tekst jednol. Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.56) wskazał, że starosta może, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, odroczyć, rozłożyć na raty lub, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, odstąpić od żądania zwrotu całości lub części nienależnie pobranego świadczenia. Organ I instancji w oparciu o ustaloną sytuację materialną wnioskodawczyni i jej rodziny, przyjmując że dochód na osobę w rodzinie wynosi 322,26 zł uznał, że nie zachodzi przesłanka do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranej kwoty zasiłku. Od tej decyzji odwołała się Z. D., wskazując że organ I instancji pominął wydawane przez nią i członków rodziny wydatki na lekarstwa, na spłatę kredytu, nie uwzględnił faktu padnięcia młodego konia w gospodarstwie, który nie był ubezpieczony, utraty zatrudnienia przez córkę i nie nabycia przez nią prawa do zasiłku. Wojewoda decyzją z dn.[...].08.2001r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wywiedziono, że kwota 1.838,41 zł jest kwotą nienależną, wnioskodawczyni i jej mąż pobierają renty z tytułu niezdolności do pracy, posiadają gospodarstwo rolne o pow.1,60 ha i uznano, opierając się na dyspozycji art.2a ust.2 ustawy o pomocy społecznej, jego dochodowość na poziomie 125 zł miesięcznie z 1 ha przeliczeniowego. Odwołując się dalej do ustawy o pomocy społecznej, zawierającej podobną konstrukcję zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Zdaniem II instancji dochody w rodzinie Z. D. znacznie przekraczają kryterium dochodowe określone w przepisach o pomocy społecznej. W ocenie wojewody odwołująca się jest w stanie zwrócić pobrane świadczenie wykorzystując własne środki, możliwości oraz uprawnienia. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego _ Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła Z. D.. Nie precyzując kierunku zaskarżenia podtrzymała argumentację o trudnej sytuacji materialnej, wskazując na bezrobocie córki, konieczność spłaty kredytu oraz padnięcie konia w gospodarstwie oraz złą sytuację zdrowotną swoją i męża. Odpowiadając na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę wyeksponowano negatywną opinię powiatowej rady zatrudnienia, wskazując że nie zachodziły w sprawie szczególne okoliczności dotyczące umorzenia kwoty nienależnie pobranej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Bezspornym jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja starosty z dn.[...].09.2000r. orzekająca o zwrocie kwoty 1.838,41 zł od Z. D., tytułem nienależnie pobranych zasiłków dla bezrobotnych. Nie jest także spornym, że skarżąca złożyła wniosek "o umorzenie" należnej kwoty. Organ I instancji po uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego decyzją z dn.[...].06.2001r. orzekł o odmowie umorzenia, a ta z kolei decyzja utrzymana została w mocy. Zauważyć trzeba jednakowoż, że przepis art.28 ust.8 ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji tak przez I, jak i przez II instancję stanowił, że "starosta może, w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii rejonowej rady zatrudnienia, odstąpić od żądania zwrotu całości lub części nienależnie pobranego świadczenia". Zmiana art.28 ust.8 cyt. ustawy poprzez zmianę nazewnictwa rady zatrudnienia (z rejonowej na powiatową) oraz zmianę rodzaju decyzji (z odstępowania od żądania zwrotu na rzecz umorzenia) nastąpiła dopiero na podstawie ustawy z dn.22.06.2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz.973) i weszła w życie w dn.12.09.2001r.. Orzekając w dn.23.06.2001r. organ I instancji nie mógł w sentencji decyzji odmawiać "umorzenia", skoro przepisy prawa materialnego przewidywały jedynie orzekanie w postaci np. odmowy "odstąpienia od żądania zwrotu". Organ I instancji posłużył się formułą orzeczenia nieobowiązującą jeszcze w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Samo to naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, jeśli wziąć pod uwagę że stanowiło jednoznacznie negatywną formę załatwienia wniosku Z. D.. Decyzja w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu, a obecnie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest decyzją uznaniową starosty, podejmowaną "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", po uprzednim zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia. Taką opinię (pomijając kwestię nazewnictwa rady), a była to opinia negatywna, starosta uzyskał. Uchylając pierwotnie decyzję organu I instancji odmawiającą odstąpienia od żądania zwrotu kwoty 1.838,41 zł organ odwoławczy zasadnie wskazał, że opinia rady nie ma wiążącego znaczenia. Rzeczą organu I instancji było więc zebranie dowodów odnoszących się do sytuacji osobistej jak i majątkowej Z. D. oraz dokonanie oceny tych dowodów w kategorii "szczególnie uzasadnionego przypadku". Pojęcie to jest typowym pojęciem niedookreślonym w prawie publicznym, wymagającym konkretyzacji w każdym indywidualnym przypadku. Na organie spoczywa obowiązek szczególnie precyzyjnego uzasadnienia swego stanowiska, biorąc pod uwagę w szczególności zasadę ogólną z art.7 k.p.a. (obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony). Niewątpliwie w interesie społecznym jest by nienależnie pobrane świadczenia z tytułu zasiłku dla bezrobotnych zostały zwrócone, jako że pochodzą ze środków budżetu państwa, finansowane m.in. z podatków. W interesie indywidualnym leży z kolei możliwość skutecznego ubiegania się od wyłączenia takiego nakazu zwrotu, bądź to w części lub w całości, albo złagodzenia jego restrykcyjnego charakteru (poprzez np. rozłożenie na raty czy odroczenie terminu zwrotu). Z tego względu orzekające w sprawie organy winny szczegółowo rozważyć gradację interesów, a decyzja podjęta w tym zakresie winna przekonywująco wyjaśniać motywy działania organu. Oceniając w tych kategoriach podjętą decyzję przez organ I instancji uznać należy, że narusza ona art.7 oraz art.107 § 3 k.p.a. w aspekcie art.11 k.p.a. (zasada przekonywania). Organ I instancji argumentację swą za tym, by skarżącej odmówić umorzenia orzeczonej do zwrotu kwoty oparł na ustaleniach dotyczących sfery dochodowej rodziny Z. D.. Ustalenia te w części dotyczącej dochodowości gospodarstwa rolnego oparto na definicji zaczerpniętej z art.2a ust.2 ustawy z dn.29.11.2000r. o pomocy społecznej. Definicja ta jednak jest tylko definicją na użytek ustawy o pomocy społecznej, czynienie z niej w drodze analogii definicji na użytek ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie ma uzasadnienia prawnego. Podobnie ocenić należy wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odnoszące się do podobnej konstrukcji z ustawy o pomocy społecznej (odstąpienia od zadania zwrotu niesłusznie pobranego świadczenia z pomocy społecznej). Organ I instancji w praktyce pominął te aspekty, na które wskazywała w swych pismach Z. D., a chodzi tu o kwestie zaciągniętego kredytu, padnięcia konia w gospodarstwie i brak możliwości w związku z tym wykonywania pewnych prac rolniczych, wydatkowaniem znacznych kwot na lekarstwa i leczenie, bezrobocie córki. W aktach sprawy brak jest danych dotyczących wydatkowanych kwot na lekarstwa i leczenie, nie ma także jednoznacznych dowodów dotyczących wysokości i warunków spłaty zaciągniętego kredytu. Pominięto także całkowicie ustalenia pracownika socjalnego z MGOPS w G. zawarte w informacji przesłanym przy piśmie z dn.29.03.2001r., z której wynika, ze skarżąca nie jest w stanie finansowo zwrócić świadczenia, albowiem dochód "z trudem wystarcza na pokrycie najbardziej podstawowych potrzeb rodziny". Brak wyjaśnienia tych kwestii sprawia, że decyzje I instancji ocenić należy jako conajmniej przedwczesną, a w każdym bądź razie nie uwzględniającą wszystkich okoliczności sprawy. Reasumując: decyzja wydana w oparciu o art.28 ust.8 ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odmawiająca umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych nie może ograniczać się tylko do kwestii dochodowych osoby zobowiązanej do zwrotu zasiłku i jej rodziny, ale odnosząc się do "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi także uwzględniać niezbędne wydatki tej osoby, ponoszone przez nią na utrzymanie rodziny, w szczególności wydatki na leczenie. Z tych przyczyn, uznając że zaskarżone decyzje naruszają przepisy o postępowaniu administracyjnym, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) orzec należało jak na wstępie.