SA/Rz 2070/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. i W. W. solidarnie kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z wnioskiem L. S., działając na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne [ t.jedn. z 2000 r. Dz. Ust. Nr 100 poz. 1026 z późn.zm. ] oraz § 62 w zw. z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków [ Dz.Ust. Nr 38 poz. 454 ] i art. 104 kpa Starosta [...] decyzją z dnia [...].07.2002 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów obrębu K. dotyczących zmiany konfiguracji granic pomiędzy działkami nr 1001 i nr 1003 oraz powierzchni tych działek stanowiąc, że dz.nr 1001 będąca własność L. S. zmienia swoją powierzchnię z 0,14 ha na 0,1539 ha, zaś dz.nr 1003 będąca własnością A. i S. W. zmienia swoją powierzchnię z 0,09 ha na 0,0883 ha. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż opisane wyżej zmiany wprowadzono na podstawie wyników wykonanego pomiaru kontrolnego wymienionych wyżej działek, po protokolarnym ustaleniu ich granic w dniu 31.05.2002 r. oraz w oparciu o wykaz zmian gruntowych przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 14.06.2002 r. za nr [...]. Zmiana powierzchni wymienionych działek nastąpiła w wyniku zmiany konfiguracji odcinka ich granic oraz obliczeń powierzchni dokonanych z dokładnością do 1 m. Dodać należy, że podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi K. w r. 1991 błędnie przyjęto fragment granicy pomiędzy tymi działkami. Zabiegu tego dokonano w celu doprowadzenia do zgodności stanu istniejącego na gruncie ze stanem wykazanym w operacie ewidencji gruntów. Decyzję tę zaskarżyli odwołaniem A. i W. W., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wywodząc, iż przedmiotowe działki pochodziły z jednego pnia. Dz.nr 1001 nabył jako pierwszy L. S., który miał pozostawić drogę dojazdową do dz.nr 1003 na której uprzedni właściciel działki macierzystej posiadał stodołę. Odwołujący się twierdzą, iż swoją działkę nabyli wraz z drogą w latach 1970 – 1972. W r. 1976 rozpoczęli budowę domu mieszkalnego i od chwili nabycia działki korzystali z drogi bez żadnych ograniczeń, tym bardziej że we własnym zakresie ją utwardzili. Droga ta przebiega poza ogrodzeniem wystawionym przez L. S. i on nigdy z niej nie korzystał. W 2002 r. podjął on działania zmierzające do odzyskania drogi, który po kontrolnym pomiarze zakończyły się dla niego powodzeniem, z krzywdą dla odwołujących, którzy korzystali z niej przez okres 30 lat. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 20 ust. 1 i 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne a także § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków decyzją z dnia [...].08.2002 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ustalił, że podczas kompleksowych uwłaszczeń prowadzonych we wsi K. L.S. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia 7.06.1973 r. stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działek nr nr 935/2 i 936/2 o łącznej pow. 0,16 ha. Działki te nabył on umową nieformalną od M. S. W r. 1991 we wsi K. dokonano odnowienia ewidencji gruntów, w wyniku czego sporządzono mapę w skali 1 : 2000. Podczas prac związanych z odnowieniem ewidencji dokonano pomiaru na gruncie i wówczas to włączono istniejącą na gruncie drogę do dz.nr 1003. Tymczasem zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] dawna dz.nr 936/2, która wraz z dz.nr 935/2 zmieniła oznaczenie na dz.nr 1001 obciążona jest jedynie służebnością prawa przejazdu, przegonu i przechodu na rzecz dz.nr 936/1 { obecnie wraz z dz.nr 935/1 tworzy dz.nr 1003. A. i W. W. zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia 17.01.1975 r. są właścicielami działek nr nr 935/1 i 936/1 o pow. 0,09 ha, obecnie oznaczonych jako dz.nr 1003 bez przedmiotowej drogi. Skoro zatem w ewidencji gruntów zapis odnośnie działek nr nr 1001 i 1003 był niezgodny ze stanem wynikającym z aktów własności ziemi wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów w wyniku ich zgłoszenia oznacza doprowadzenie do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem prawnym. Za który uważać należy stan wynikający z aktów własności ziemi uwidoczniony na mapie sporządzonej w skali 1 : 2880, która ilustrowała stan wynikający z uwłaszczeń. Przepis art. 63 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw [ Dz.Ust. Nr 107 poz. 467 ] stanowi, że ostateczne decyzje uwłaszczeniowe stały się niepodważalne i nie podlegają kontroli w żadnym postępowaniu. Ewidencja gruntów nie służy ochronie gruntów przynależnych poszczególnym podmiotom, ale polityce fiskalnej Państwa, ochronie gruntów rolnych, gospodarce przestrzennej itp. Wpis w rejestrze gruntów określonej osoby jako właściciela nie przesądza w żadnym razie o jej prawach do gruntu. Do ochrony i rejestracji praw własnościowych nieruchomości służą natomiast księgi wieczyste, a spory dotyczące ustalenia własności podlegają właściwości sądów powszechnych. Decyzję tę zaskarżyli skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i W. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 kpa w zw. z przepisami ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17.12.1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez rozstrzygnięcie spornych interesów stron dotyczących granic nieruchomości i sfery własności w trybie zmiany ewidencji według treści § 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zamiast przez wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego lub odesłania stron na drogę postępowania sądowego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...].07.2002 r. Uzasadniając skargę skarżący podnoszą, iż zaskarżonymi decyzjami organy administracji geodezyjnej zajęły się rozstrzyganiem sporu o własność przekraczając przyznane im kompetencje. Sugerując się aktem własności ziemi wydanym na rzecz L. S. i następnie powołując się na niepodważalność tych aktów uznano, że można dokonywać daleko idącej korekty granic nieruchomości na wniosek strony w trybie tz. pomiaru kontrolnego i w ten sposób doprowadzić do daleko idących zmian w konfiguracji działek siedliskowych w sposób zmieniający własność i wartość tych nieruchomości. Przedmiotem sporu w sprawie jest północna część dz.nr 1003 stanowiącej własność skarżących i będąca w naturze zgodnie ze swoim przeznaczeniem drogą. Bezspornym jest że zgodnie z prawomocnymi wpisami w odnowionej ewidencji gruntów jeszcze na początku lat 90 dz.nr 1003, odpowiadająca dawnym działkom nr nr 935/1 i 936/1 miała określoną konfigurację i dojazd do drogi stanowił jej integralną część. Wypada podkreślić, że ten stan rzeczy odpowiadał stanowi faktycznemu istniejącemu na gruncie, a więc stanowi posiadania od momentu nabycia tej nieruchomości przez skarżących w r. 1970 od M. S., podobnie jak nieruchomości nabytej od tego samego zbywcy przez L. S. W dalszej części wywodu skarżący podważają wiarygodność zapisów zawartych w aktach własności ziemi wydanych na rzecz stron, a zwłaszcza zapis zawarty w akcie własności ziemi wydanym na rzecz L. S. stanowiący o obciążeniu należąncej do niego nieruchomości służebnością, z uwagi na formę orzeczenia w tym przedmiocie, skoro nie odpowiada on uprawnieniu skarżących, albowiem w akcie własności wydanym na ich rzecz brak jest wzmianki o powyższym. Świadczy to o tym, że taki zapis nie był potrzebny, albowiem sporna droga stanowiła integralną część ich nieruchomości i tylko pod tym warunkiem nabyli ją od M. S. Ten stan rzeczy został dodatkowo zastabilizowany ogrodzeniem stałym na słupkach metalowych z betonowym cokolikiem i został zalegalizowany podczas odnowienia ewidencji gruntów. Nie można zatem w trybie pomiaru kontrolnego dokonywać radykalnej zmiany wpisów ewidencyjnych w sposób pozbawiający właściciela części nieruchomości i to części istotnej bo stanowiącej drogę o nie małej powierzchni. Tego typu sprawa w trakcie której dochodzi do sporu o istotną część nieruchomości nie może być rozwiązywana w trybie pomiaru kontrolnego, odnowienia znaków granicznych lub innych drobnych korekt, bo dla rozwiązania takich sytuacji przewidziane jest postępowanie rozgraniczeniowe lub odesłanie stron na drogę postępowania sądowego. Zaskarżone decyzje uznać zatem należy za przedwczesne, wydane z pominięciem zbadania stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia stanu posiadania i bez wyjaśnienia sprzecznych z sobą informacji stron co do genezy przedmiotowych działek, a także bez wyjaśnienia sprzeczności w powołanych wyżej aktach własności ziemi. Całe to postępowanie może również okazać się przedwczesne z uwagi na ewentualną zawisłość sporu pomiędzy stronami przed sądem powszechnym o ochronę lub ustalenie własności. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając przy tym, że skoro zapis w ewidencji gruntów odnośnie działek nr nr 1001 i 1003 obarczony był oczywistym błędem i pomijał charakter prawny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, to wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów w wyniku ich zgłoszenia oznacza doprowadzenie do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem prawnym i faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty skutecznie podważają legalność zakwestionowanej nią decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, która to materia z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz. Ust. Nr 153 poz. 1269 ] w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ] mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje zatem możliwość dokonania zmiany dotyczącej danych zawartych w operacie ewidencji gruntów obrębu K. wprowadzonych wymienioną decyzją w oparciu o powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 17.05.1989 – Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na wniosek uprawnionego podmiotu, w oparciu o operat pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego{ § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia }, w ramach aktualizacji. Operat ten był efektem dokonanego wcześniej zabiegu geodezyjnego określanego jako pomiar kontrolny, Instytucja pomiaru kontrolnego nie została zdefiniowana normatywnie w obowiązujących przepisach prawa. Jego istota sprowadza się między innymi do wskazania przebiegu granicy określonych nieruchomości w oparciu o istniejącą i aktualną dokumentację geodezyjną i o tyle tylko skutkować on może wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów o ile jego wyniki zostaną w pełni zaaprobowana przez zainteresowane strony. Złożone przez nich w tym wypadku oświadczenia woli w odróżnieniu od tych które towarzyszą ugodzie nie są swojego rodzaju ustępstwem czy wyrazem kompromisu, ale aktem uznania zaistniałego stanu rzeczy jako zgodnego z prawem. O tyle zatem jego wyniki będą skuteczne o ile znajdą oparcie we wspomnianym materiale geodezyjnym i zostaną zaakceptowane przez zainteresowane strony. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że wyników tegoż pomiaru nie akceptują skarżący, a zatem wbrew stanowisku organu I instancji nie mógł on być podstawą wprowadzenia kwestionowanych zmian. Nie można także podzielić stanowiska organu II instancji jakoby dane dotyczące cech fizycznych nieruchomości objętych postępowaniem wynikające z aktów własności ziemi w sposób jednoznaczny określały przebieg granic i powierzchnię tych nieruchomości, w konsekwencji uprawniały organ do dokonania idących w tym kierunku zmian w ramach postępowania aktualizacyjnego i stanowiły o doprowadzeniu do zgodności pomiędzy stanem uwidocznionym w operacie ewidencji gruntów a stanem prawnym. Zważyć bowiem należy, iż jakkolwiek akt własności ziemi wydany na rzecz określonego podmiotu w trybie przepisów ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych niewątpliwie posiada rangę dokumentu własnościowego, to jednak nie przesądza w sposób ostateczny i definitywny o powierzchni i przebiegu granic nieruchomości nim objętych w sytuacji gdy cechy fizyczne tych nieruchomości opisane w jego sentencji mechanicznie przyjęte zostały z danych ewidencyjnych uwidocznionych w wówczas obowiązującym operacie ewidencji gruntów, a nie są one wynikiem dokonanych w związku z uwłaszczeniem pomiarów. O prawnych bowiem granicach tych nieruchomości i ich powierzchni decyduje stan faktyczny { stan samoistnego posiadania } istniejący na gruncie w dniu 4.11.1971 r., który w takim wypadku w dalszym ciągu może być przedmiotem ustaleń n.p. w ramach postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Takie też stanowisko zaprezentowane zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego { vide : postanowienie z dnia 23.06.1978 r. sygn.akt IV CR 268/78 [ OSNCP nr 3 poz. 55 z 1979 r. ] }. Stąd też w tym zakresie nie do końca podzielić można stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby zapis zawarty w art. 63 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wyłączał możliwość kontroli tych właśnie danych w innym postępowaniu. To zaś, że stan samoistnego posiadania przedmiotowych nieruchomości w dniu 4.11.1971 r. mógł różnić się od stanu wynikającego z uprzednio istniejących w ewidencji gruntów zapisów, nie przesądzając tych kwestii, wynikać może z danych utrwalonych w ewidencji w tym obrębie po jej odnowieniu. Istota bowiem odnowienia ewidencji gruntów sprowadza się do jej uaktualnienia i w pewnym sensie rzeczą naturalną jest, że wynikające z powyższego ustalenia mogą się mijać ze stanem prawnym istniejącym przed wielu laty. Nie oznacza to jednak, że ustalenia te w sposób definitywny przesądzają o zasięgu prawa własności określonego podmiotu i nie mogą podlegać korekcie we właściwym postępowaniu związanym z ochroną prawa własności. Nie mniej jednak tworzą pewien utrwalony ostatecznie stan, który o tyle tylko podlega zmianie w ramach postępowania rejestrującego o ile znajduje oparcie w przepisach rozdziału 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. W ich ramach nie mieści się jednak korekta, kwalifikowanego jako będącego wynikiem błędu, zapisu dotyczącego istotnej zmiany granic i powierzchni nieruchomości, nawet wówczas gdy jego zaistnienie wydaje być się wysoce prawdopodobne, jeżeli co do zasady owa korekta jest kwestionowana, a spór wynikły na tym tle nosi znamiona sporu o własność nieruchomości. Tak rzecz się bowiem ma w okolicznościach badanej sprawy. Z aktu własności ziemi wydanego na rzecz L. S. wynika, że został on uwłaszczony działkami uprzednio oznaczonymi nr nr 935/2 i 936/2 o łącznej powierzchni 0,16 ha { odpowiadającym obecnie dz.nr 1001 } i że druga z tych działek obciążona jest służebnością gruntową na rzecz dz.nr 936/1, wchodzącej obecnie w granice dz.nr 1003, stanowiącej własność skarżących. Wysoce prawdopodobnym jest zatem, iż sporna droga dzieląca działki nr nr 1001 i 1003 na gruncie stanowiła szlak z którego korzystać mogli skarżący w ramach przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego { służebności drogowej } jako aktualni właścicieli nieruchomości władnącej, co potwierdzałoby stanowisko organu II instancji i stanowiło o przynależności tej drogi do dz.nr 1001. Zważyć jednak należy, iż w powołanym wyżej akcie własności służebność ta nie została bliżej scharakteryzowana. Nie określono bowiem trasy jej przebiegu, ani też szerokości pasa drożnego. Można jedynie domniemywać, że pokrywał się on fizycznie z istniejącą na gruncie drogą, ale pozostaje to jedynie w sferze domniemań i wymaga stosownych ustaleń w ramach prawem przewidzianego postępowania, do przeprowadzenia którego nie są powołane organy administracji publicznej, a w tym organy którym powierzono prowadzenie ewidencji gruntów i budynków. Te ostatnie organy nie są również powołane do rozstrzyga sporów o własność czy też sporów wynikłych na tle ograniczonych praw rzeczowych, które z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 1 kpc kwalifikowane są jako sprawy cywilne, do rozpoznania których powołane są sądy powszechne { art.2 § 1 kpc }. Jeżeli zatem w okolicznościach sprawy mamy do czynienie ze sporem o własność, to tym samym jego rozstrzygnięcie nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli zaś tak to wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, wyłączeniu z obrotu prawnego podlegają zarówno decyzja organu II instancji jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...].07.2002 r. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. – prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ], zwanej dalej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 powołanej już ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę...należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.