SA/Rz 2074/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak (del.) Sędziowie WSA Robert Sawuła (spr.) AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i J. B., B. B. i innych na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2001r. Nr [....] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dn. [...].02.2001r. Nr [...] 2. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. i J. B., B. B., Z. i E. S., A. i K. S. kwotę 240zł (dwustu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. SA/Rz 2074/01 Uzasadnienie Wyrokiem z dn.l3.12.1996r. SA/Rz 1260/95 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie rozpoznając skargę M. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dn. [...].08.1995r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dn. [...].06.1995r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia części działki nr 1343 położonej w M. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że należy wyjaśnić charakter żądania skarżącej, a w szczególności czy domagała się ona wykupu części działki czy też jej odszkodowania. Sąd wskazał ponadto, że przepis art.70 ust.3 ustawy z dn.29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił samodzielną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości zajętej na cel określony w jego ustępie 1, jeżeli wniosek o wywłaszczenie składa właściciel nieruchomości, względnie wyraża zgodę na wywłaszczenie z uwagi na brak możliwości racjonalnego jej wykorzystania na cele dotychczasowe. Po doręczeniu tego wyroku Geodeta Wojewódzki zwrócił akta sprawy Kierownikowi Urzędu Rejonowemu "celem nadania biegu w sprawie", a ponadto przekazał pismo M. S. Prezydentowi Miasta M., domagającej się wykupu części działki nr 1343. Kierownik Urzędu Rejonowego pismem z dn. 19.02.1997r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o podjęcie działań w sprawie wykupu części działki 1343, ten ostatni zaś organ pismem z dn.7.05.1997r. skierowanym do M.S. uznał, że zasadnym jest w świetle wyroku SA/Rz 1260/95 oczekiwanie na wydanie w sprawie wywłaszczeniowej stosownej decyzji. W sprawie nie wydano decyzji administracyjnej. Pismem z dn. 1.09.2000r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w M. pełnomocnik J. B., E. S. i K. S. - następców prawnych M. S., wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie regulacji roszczeń odszkodowawczo-wywłaszczeniowych, wskazując iż działki o nr ewid. 924/7 i 926/1 odpowiadające w dacie złożenia tego pisma działce 1343, na skutek decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z dn. [...].04.1989r. zostały zajęte celem budowy sieci cieplnej do Szkoły Podstawowej Nr [...] na osiedlu D. w M. Starania M. S. o uzyskanie stosownej rekompensaty, mimo pozytywnego orzeczenia sądu administracyjnego nie dały rezultatu, co skłoniło jej następców prawnych do domagania się merytorycznego załatwienia sprawy. Pełnomocnik wskazała ponadto na opieszałość organów samorządowych, które składały zapewnienia jej załatwienia. Z akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. 1343 została podzielona na działkę 1343/1, stanowiącą współwłasność J. B. i R. B., działkę 1343/2 stanowiącą własność B. B., działkę 1343/3 stanowiącą współwłasność Z. S. i E. S. oraz działkę 1343/4, stanowiącą współwłasność K. S. i A. S. Geodeta Powiatowy w M. pismem z dn.11.10.2000r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dn.30.12.2000r. z uwagi na konieczność wydzielenia terenu zajętego pod sieć ciepłowniczą. W dn.14.11.2000r. w Starostwie Powiatowym w M. przeprowadzono w sprawie rozprawę administracyjną zawiadamiając o jej przeprowadzeniu J. B., E. S., K. S. i ich pełnomocnika - adw. Z. G. z Kancelarii Adwokackiej w T. Uczestniczące w rozprawie strony oświadczyły, że domagają się wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa pasa gruntu zajętego przez ciepłociąg. Adw. Z. G. oświadczyła, że działa również imieniem B. B. uzupełniając następnie brakujące pełnomocnictwo w tym zakresie. Geodeta Powiatowy w M. pismem z dn.28.12.2000r. powiadomił strony, że "przedłuża termin załatwienia sprawy" do dnia 30.04.2001r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania "dowodowo-wyjaśniającego". W aktach sprawy brak jest wskazania, jakie czynności po tym ostatnim piśmie organ I instancji podejmował. Decyzją z dn. [...].02.2001r. [...] Starosta Powiatu M. działając na podstawie art.112 ust.3-4, art.115 ust.1-4, art.124 ust.5 ustawy z dn.21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa części działek o nr 1343/1, 1343/2, 1343/3, 1343/4, uznając iż rozpoznaje wniosek R. i J. B., Z. i E. S., A. i K. S. oraz B. B., wszystkich zastępowanych przez adw. Z. G. Zdaniem Starosty wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest możliwe z urzędu, gdy wywłaszczenie odbywa się na rzecz Skarbu Państwa albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, gdy ma być dokonane na rzecz tej jednostki, nie jest zaś możliwe na wniosek osób fizycznych. Powołując się na art.112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że wywłaszczenie jest możliwe tylko gdy cel jego nie został jeszcze zrealizowany, zaś w przedmiotowej sprawie nie jest spornym, że ciepłociąg do szkoły został wybudowany w 1989r. Organ I instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.115 ust.5 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano ponadto w decyzji organu I instancji, że art.124 ust.5 cyt. ustawy daje prawo właścicielowi żądania, w razie gdy przeprowadzenie przewodów lub urządzeń uniemożliwia mu korzystanie prawidłowe z nieruchomości, aby występujący o zezwolenie na wejście w teren nabył ją na własność, albo nabył ją starosta, gdy decyzja zezwalająca na ich wybudowanie była wydana z urzędu. Starosta nadmienił, że zezwolenie na wejście w teren na budowę ciepłociągu uzyskała Wytwórnia A. jako inwestor zastępczy Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Akta sprawy nie zawierają dowodu doręczenia decyzji adw. Z. G.. Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli R. i J. B., B. B., Z. i E. S., A. i K. S., działający przez pełnomocnika adw. Z. G.. W odwołaniu zarzucono decyzji I instancji naruszenie art.7, 8, 9, 77, 81 k.p.a., wywodząc m.in. wybiórcze udzielanie wskazówek stronom, uniemożliwienie wypowiedzenia się o zebranych dowodach lub powoływanie się na dowody, które nie były przedmiotem postępowania, pominięcie wytycznych zawartych w wyroku SA/Rz 1260/95, naruszenie art.113, 114, 115, 118, 124 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez naruszenie wymogów tej ustawy co do kolejności prowadzenia czynności związanych z wywłaszczeniem. Odwołujący naprowadzają, że podstawą wywłaszczenia winien być przepis art.124 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na brak możliwości racjonalnego korzystania z części nieruchomości. Zarzucono także błędny pogląd o niedopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na żądanie wnioskodawców. Decyzją z dn.[...].08.2001r. [...] rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu. W uzasadnieniu wskazano, że po uchyleniu uprzednich decyzji w sprawie przez NSA OZ w Rzeszowie wyrokiem SA/Rz 1260/95 weszła w życie ustawa z dn.21.01.1997r. o gospodarce" gruntami, która w art.233 nakazała stosować przepisy tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną. Organ odwoławczy uznał, że rozwiązanie zawarte w art.124 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami różni się od obowiązującej poprzednio normy art.70 ust.3 ustawy z dn.29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to z kolei przepis przewidywał dopuszczalność wywłaszczenia wówczas, gdy założenie i przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłu m.in. pary, uniemożliwia dalsze racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela. Obecnie w myśl art.124 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami służy właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu roszczenie o nabycie własności lub prawa wieczystego użytkowania w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa. Powtarzając wskazane w uzasadnieniu decyzji I instancji kwestie związane z realizacją ciepłociągu organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i J. B., B. B., Z. i E. S. oraz A. i K. S., działający przez pełnomocnika adw. Z. G. Skarżący zarzucają naruszenie art.113, 114, 115, 118 i 124 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie wyczerpanie trybu przewidzianego dla wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, a także naruszenie art.7, 8, 9, 77 i 81 k.p.a. poprzez brak stosowanych pouczeń o prawach i obowiązkach stron oraz poprzez powołanie się na dokumenty, które nie były przedmiotem ujawnienia podczas rozprawy. Skarga zarzuca ponadto brak uwzględnienia wytycznych zawartych w motywach wyroku SA/Rz 1260/95. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów. W uzasadnieniu skargi eksponowano brak zawarcia umowy o nabyciu części nieruchomości w drodze umowy, błędne pouczenia co do treści art.124 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz brak realizacji wytycznych wyroku SA/Rz 1260/95 poprzez odsuwanie w czasie merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że zrealizowanie ciepłociągu na części działek skarżących oznacza zrealizowanie celu publicznego, nadto organ I instancji informował strony o ich uprawnieniach wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś cyt. wcześniej wyrok oparty był na nie obowiązującym już stanie prawnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana przep.wprow.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Przede wszystkim podkreślić należy, że organy orzekające w sprawie po wydaniu wyroku SA/Rz 1260/95 dopuściły się rażącej bezczynności nie wydając w sprawie stosownej decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności dotyczy to byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w M. Zauważyć trzeba bezsporny fakt, że w 1989r. zrealizowano inwestycję o charakterze publicznym (ciepłociąg do szkoły publicznej) na gruncie stanowiącym własność indywidualną, bez żadnego tytułu prawnorzeczowego do tego gruntu, nie rekompensując tego działania właścicielce gruntu. Brak działania ze strony administracji publicznej przez kilkanaście lat działania na rzecz zaspokojenia słusznych roszczeń osób reprezentujących uprawnienia właścicielskie ocenić należy w kategoriach naruszania art.64 ust.1 Konstytucji RP z dn.2.04.1997r.. Trafnie skarga zarzuca brak podjęcia takich działań, które oznaczałyby rekompensatę za powstałe wskutek działania administracji państwa następstwa wybudowania ciepłociągu. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dopuściły się zwłoki w załatwieniu żądania stron, naruszając tym samym zasadę ogólną, wyrażoną w art.12 § 1 k.p.a., a nakazującą załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy użyciu najprostszych środków. Zwrócić uwagę należy uwagę organom obu instancji, że instytucja art.36 § 1 k.p.a. przewidująca zawiadomienie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazanie nowego terminu jej załatwienia, nie może stanowić swoistego "parawanu" dla ukrycia bezczynności i wskazywania nieprawdziwych przyczyn zwłoki w wydaniu decyzji. Organ II instancji w piśmie z dn.7.05.2001r. informuje, ze przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym jest m.in. "konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego", ale akta sprawy nie wskazują na jakiekolwiek czynności o charakterze wyjaśniająco-dowodowym, jakie miałyby być przed tym organem przeprowadzone. Podobnie postępował organ I instancji: w piśmie z dn.11.10.2000r. informowano, że przyczyną zwłoki jest konieczność uzyskania operatu podziałowego, celem wydzielenia terenu zajętego pod sieć ciepłowniczą, zaś w piśmie z dn.28.12.2000r. wskazywano na konieczność prowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego. Obie te przyczyny nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Praktyka organów wskazujących w trybie art.36 § 1 k.p.a. na przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, gdy następnie przyczyny te nie mają miejsca w postępowaniu, stanowi rażące naruszenie zasady terminowego załatwiania spraw, podważa także zaufanie obywateli do organów państwa. Jest to tym bardziej znamienne, że zjawisko to wystąpiło w sprawie, w której po wydaniu wyroku przez NSA organy administracji państwa zaniechały wydania decyzji administracyjnej. Zasadnie Wojewoda wskazuje, że w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywała już ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w jej art.233 zawiera regułę intertemporałną, nakazującą do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzić na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to w praktyce, że żądanie zawarte w piśmie pełnomocnika stron z dn.l.09.2004r. ocenione musiało być przez pryzmat ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to wyrok wydany uprzednio w sprawie jako oparty na odmiennej ustawie nie może mieć znaczenia w ocenie zgodności z prawem zapadłych orzeczeń. Podstawę prawną do wydania decyzji przez Starostę Powiatu stanowił m.in. art.115 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący w dacie orzekania przez organy obu instancji, iż "odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zarząd jednostki samorządu terytorialnego, następuje w drodze decyzji". Jest bezspornym, że w przedmiotowej sprawie o wywłaszczenie wystąpili właściciele gruntów, zajętych pod ciepłociąg, nie zaś zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art.115 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma wyraźnie aspekt podmiotowy, wskazując na decyzyjną formę orzekania o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jedynie gdy określony w tym przepisie podmiot złożył taki wniosek. Regulację w tym zakresie uznać należy za wyczerpującą przypadki pozwalające organowi administracji odmówić wszczęcia stosownego postępowania muszą wynikać bądź to ściśle z przepisów prawa materialnego, jak w tym przypadku, albo z przepisów procesowych (np. odmowa wznowienia postępowania -art.149 § 3 k.p.a, odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji -art.157 § 3 k.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania o wywłaszczenie, przewidziana w artt.115 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogła więc wystąpić, gdyby wniosek złożył np. zarząd gminy (por. wyrok NSA z dn.7.01.1999r., IV SA 1736/98, LEX nr 47339). Ponieważ wywłaszczenie może być dokonane bądź z urzędu, bądź na żądanie organu jednostki samorządu terytorialnego, wskazywano w literaturze iż stroną decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego może być tylko gmina reprezentowana przez zarząd gminy (tak.M.Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, CH.Beck, Warszawa 1998, s.272). Odmiennego poglądu, upatrującego w art.115 ust.4 cyt. wyżej ustawy jedynie normy określającej formę decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dn.22.06.2001r., I SA 242/00, LEX nr 54433) sąd w tym składzie nie podziela. Tak więc skoro wniosku o wywłaszczenie nie złożył organ jednostki samorządu terytorialnego, to brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Podzielić należy wywody organów obu instancji, że w świetle art.112 oraz art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowanie ciepłociągu wyklucza możliwość merytorycznego orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, zajętych już pod ten ciepłociąg. Brak legitymacji po stronie właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi, do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości oraz faktyczne zrealizowanie już celu publicznego nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art.115 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale może być przesłanka do rozważenia umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku właścicieli nieruchomości o jej wywłaszczenie. Organ I instancji prowadził postępowanie nie zapewniając czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Pominięto w czynnościach wyjaśniających współwłaścicieli działek, a to R. B., Z. S., A. S., nie zauważając ograniczonego podmiotowo pełnomocnictwa adw. Z. G. Kwestię tę pominął także organ II instancji, przyjmując błędnie, iż adw. Z. G. posiada także pełnomocnictwa od osób wskazanych wyżej, podczas gdy pełnomocnictwo w takim zakresie przedstawiła dopiero na żądanie sądu. Decyzja I instancji nie została ponadto doręczona adw. Z. G. (brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji). Uznając, że zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzec należało jak na wstępie. Orzeczenie o zwrocie kosztów znajduje oparcie w art.97 § 1 przep.wprow.