SA/Rz 2089/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaległych należności z tytułu zasiłku stałego wyrównawczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...] w części dotyczącej terminu, do którego przyznano określone w niej świadczenia; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2089/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...].08.2002r. nr [...], działając na podstawie art.27 w zw. z art. 43 ust.6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.2000r. nr 98, poz. 1074 z 1998r. z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].07.2002r. znak: [...], którą został przyznany M. K. stały zasiłek wyrównawczy w kwocie 418 zł. miesięcznie od dnia 1.07.2002r. do dnia 28 lutego 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona odwołaniem M. K. decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, albowiem zaistniały przesłanki do przyznania zasiłku stałego wyrównawczego w pełnej wysokości tj. 418 zł miesięcznie. Natomiast zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczyły wcześniej wydanych decyzji, od których nie były wnoszone odwołania i z tego względu nie mogły zostać one uwzględnione. Kolegium poinformowało też o możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący M. K. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna i działa na jego niekorzyść. Dokładnie opisał naruszenia i zaniedbania przepisów prawnych przez ośrodek oraz negatywną postawę ośrodka i pracowników socjalnych, którzy nie służyli radą i pomocą jako osobie o ograniczonych możliwościach mówienia i pisania, który dodatkowo musiał opiekować się chorą matką oraz niedochowanie terminów wypłat i bezzasadne ich wstrzymywanie. Wskazał też, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS traciło ważność w czerwcu 2002r., dlatego też odpowiednio wcześniej podjął starania o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło się sprawą wypłacenia zaległych należności przyznanych wcześniejszymi decyzjami, ale w niższej wysokości. Odwołania nie były wnoszone z powodu braku wiedzy, ale po uzyskaniu odpowiednich informacji w tym zakresie odwołanie zostało złożone i dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, ze Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ten ostatni przepis pozwala Sądowi na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administarcyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem powinny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialno-prawnego. Odnosi się to również do aktu lub czynności podjętych po wydaniu zaskarżonego adktu. Przesłanki zastosowania tego przepisu to: wydanie aktu (dokonanie czynności) w granicach danej sprawy oraz niezbędność tak rozszerzonej kontroli dla końcowego załatwienia sprawy. Pojęcie granic sprawy oznacza tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Sytuacja taka wystąpi, jeżeli akt lub czynność dotyczący tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu tego samego stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (patrz T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 str. 200, uchwała NSA z dnia 27.06.2000r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001 nr 1, poz. 7). Wobec sformułowania art. 135 P.p.s.a, nie zawierającego innych, niż przedstawione, przesłanek jego zastosowania, należy wyprowadzić wniosek, ze Sąd może zakresem kontroli objąć akty i czynności zapadłe przed wydaniem zaskarżonej decyzji jak i po podjęciu zaskarżonej decyzji, o ile przesłanki wyżej opisane zostaną wypełnione. Skorzystawszy z przedstawionych rozwiązań normatywnych, Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].07.2002r. znak: [...] przyznającej zasiłek stały wyrównawczy na okres wymieniony w decyzji, Sąd stwierdził, że jest to kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie, przy jednoczesnym ustaleniu, że decyzja wydana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka z [...].12.2000r. znak: [...] została wydana bez podstawy prawnej, w części dotyczącej zakreślenia terminu końcowego przyznanego zasiłku stałego wyrównawczego. Stan faktyczny sprawy na podstawie akt administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę przedstawia się następująco: Decyzją z [...].12.2000r. nr [...] na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał M. K. zasiłek stały wyrównawczy od 1.11.2000r. do 30.06.2002r. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją tego samego organu z [...].06.2001r. nr [...] oraz decyzją z [...].09.001r. o tym samym znaku w zakresie wysokości świadczenia, przy czym decyzje te wskazują tylko początkową datę zmiany wysokości tego świadczenia. Kolejną decyzją Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].07. 2002r. znak: [...] działając na podstawie art. 27 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.) przyznał M. K. zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1.07.2002r. do dnia 28.02.2003r. w wysokości 418 zł. miesięcznie, która to decyzja została trzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].08.2002r. nr [...], objętą niniejszą skargą. W myśl art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm. – wg stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej ustawą, zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej: 1. samotnie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jego dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust.1; 2. całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego w rodzinie określonego w art. 4 ust. 1. Wysokość zasiłku określa art. 27 ust. 6 tej ustawy. Zasiłek stały wyrównawczy, na co wskazuje jego nazwa i charakter nie jest świadczeniem jednorazowym, ani okresowym, co odróżnia go od zasiłków celowych i okresowych. W samej bowiem nazwie został określony jako stały. Cytowany wyżej przepis art. 27 ustawy nie zawiera wskazań do przyznania go na okres zamknięty ( np. roczny). Brak takiego zapisu prowadzi do wniosku, że zasiłek stały wyrównawczy jest świadczeniem przyznawanym na czas nieoznaczony. Przyznawanie go zatem na okres zamknięty nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych. Nie oznacza to, że decyzja o przyznaniu takiego zasiłku nie może ulec zmianie lub uchyleniu. Podstawę do takiej zmiany lub uchylenia stanowią przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidujące przypadki zmiany lub uchylenia decyzji ostateczne na mocy której strona nabyła prawo (art. 155, wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaszenie prawa), jak również art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu, właściwy organ może zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, lub jeśli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także jeśli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 (rażąca dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a rzeczywistą sytuacją majątkową), w ust. 5 (odmowa złożenia oświadczenia o dochodach lub stanie majątkowym) oraz w art. 6 (marnotrawstwa, brak współdziałania, czy odmowa podjęcia pracy) i art. 34 ust. 4 a (świadczenie nienależne). W przypadku zasiłku stałego wyrównawczego, obok zmiany przepisów i sytuacji wskazanych w przepisach wymienionych w art. 43 ust. 2a, zmiana lub uchylenie decyzji o jego przyznaniu i w konsekwencji pozbawienie tego świadczenia może mieć miejsce w razie zmian, co do zdolności do pracy lub dochodu osoby, której zasiłek taki przyznano. Wydanie takiej decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 a w związku z art. 163 k.p.a. jest możliwe po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego odpowiadającego wymogom ustawy, a w zakresie nią nie uregulowanym przepisom k.p.a. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy. W sprawie będącej podstawą kontroli Sądu, organ I instancji ostateczną decyzją z [...].12.2000r. nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek stały wyrównawczy na czas określony, ograniczając czas jego pobierania do 30.06.2002r. tego rodzaju ograniczenie w świetle wcześniejszych uwag, czyni decyzję w tej części pozbawioną podstawy prawnej. W wyniku wydania decyzji , przyznającej zasiłek stały wyrównawczy na czas określony powstała po stronie skarżącego konieczność ponownego ubiegania się o przyznanie takiego samego świadczenia (różnica dotyczy jego wysokości), a prowadzone postępowanie zostało zakończone zaskarżoną decyzją, która jest również decyzją wadliwą bowiem utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].07.2002r., którą przyznano zasiłek stały wyrównawczy określając termin końcowy pobierania tego świadczenia. Zatem wymienione decyzję są również wadliwe. Sąd korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 135 i art. 145 § 2 stwierdził nieważność decyzji wymienionej w pkt 1 sentencji wyroku w części co do terminu, albowiem w tym zakresie decyzja była wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś prowadzi do powstania stanu, że świadczenia przysługują skarżącemu bezterminowo. Ponadto powstała sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zaistniały dwie decyzje w tej samej sprawie dotyczące tego samego podmiotu, w których okresy przyznanego świadczenia częściowo się pokrywają. Z tego też względu Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].07.2002r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd co do niezałatwienia żądania zawartego w piśmie, które Kolegium zakwalifikowało jako odwołanie, wychodząc z ogólnej reguły, że wyrażone niezadowolenie z decyzji bez względu na formę należy kwalifikować jako odwołanie. Sąd doszedł do przekonania po lekturze tego odwołania, że należało rozważyć, czy pismo to jest w istocie odwołaniem od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].07.2002r., bowiem kwestionowana w tym piśmie jest wysokość przyznanego świadczenia za okresy wcześniejsze i domaganie się wyrównania różnicy pomiędzy wysokością przyznanego świadczenia, a jego ustawową maksymalną wysokością, gdyż z treści tego pisma nie wynika, że skarżący kwestionował wysokość przyznanego świadczenia zaskarżoną decyzją. Wobec wątpliwości co do charakteru tego pisma, a wynika to również z treści uzasadnienia organu II instancji, należało zwrócić się do M. K. o sprecyzowanie przedmiotu żądania i wskazanie kontroli których decyzji domaga się skarżący. Zwrócić też wypada uwagę na treść art. 1 ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia oraz na art. 9 k.p.a., w którym została zawarta zasada nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Końcowo Sąd zauważa, ze w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie został podany Dziennik Ustaw, w którym ogłoszono w 2000 roku tekst jednolity Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.