SA/Rz 2092/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących H. i Z. K. solidarnie kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2092/02 UZASADNIENIE Decyzją z [...].06.2002r. Starosta [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 20 ust.1,2 i 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz.1086 ze zm.) oraz § 42 ust.1,2,3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 38, poz. 454) zatwierdził operat opisowo-kartograficzny ewidencji budynków dla obrębu nr [...] Miasta M., składający się z raportów podstawowych i pomocniczych oraz w części II sentencji decyzji lit.A punkt 13 w przypadku H. i Z. K. orzekł o uwzględnieniu uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez zainteresowanych w trakcie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obr. nr [...], polegające na zmianie granic pomiędzy działką nr 890 a działką nr 1743 zgodnie z operatem geodezyjnym nr [...] z 15.10.1992r. oraz z dotychczas obowiązującą analogową mapą ewidencji gruntów, a w części III orzekł o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do danych ewidencyjnych zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków zgłoszonych przez H. i Z. K. (nie zostały wskazane działki, których zastrzeżenia te dotyczyły). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków obr. [...] Miasta M. została wykonana przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego A. Sp. z o.o. w R., na bazie numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków opracowanej w 2000r. przez tę firmę w oparciu o projekt modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków uzgodniony z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego, w Urzędzie Miejskim w M. oraz na osiedlu W. i doręczono je wszystkim stronom postępowania. Wyłożenie projektu operatu ewidencyjnego nastąpiło w dniach 24.09. do 8.10.2001r. W wyniku analizy przedłożonych przez strony dokumentów, kontrolnych pomiarów granic w terenie przy udziale zainteresowanych stron oraz przeprowadzonych wizji w terenie zostały uznane zastrzeżenia wymienione w części II.A, B. C i D decyzji. Zastrzeżenia zgłoszone przez podmioty wymienione w części III decyzji nie zostały uwzględnione, między innymi zarzut wniesiony przez H. i Z. K., którzy nie zgodzili się z powierzchnią działki nr 966 oraz jej granicą od strony działki nr 969 stanowiącej drogę. Wyznaczony na 19.11.2001r. pomiar kontrolny nie został przeprowadzony ponieważ strony zarówno Z. i H. K. władający działką nr 966 jak i władający działką nr 969 A. B., J. O., L. D. oraz T. i B. K. nie wskazali na gruncie przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Granica wyznaczona wcześniej przez uprawnionych geodetów na zlecenie stron nie została jednoznacznie określona, ponieważ nie była ustalana w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wynik tych czynności nie miał wpływu na wykazanie granicy na aktualnej numerycznej mapie ewidencji gruntów. Ustalenie przebiegu spornej granicy nie mogło być rozstrzygnięta w postępowaniu związanym z modernizacją ewidencji gruntów. W operacie ewidencji gruntów został przyjęty przebieg granicy pomiędzy działką nr 966, a działką nr 969 zgodnie z dotychczasową ewidencją. W piśmie z 18.03.2002r. skarżący zażądali przywrócenia na numerycznej mapie ewidencyjnej granicy pomiędzy ich własną działką nr 966, a działką nr 965 stanowiącą własność M. i B. P. zgodnie z dotychczas obowiązującą analogową mapą ewidencji gruntów. Granica wykazana na numerycznej mapie ewidencji gruntów jest zgodna ze stanem faktycznym na gruncie, co potwierdziło protokolarne zgodne jej ustalenie na gruncie 7.11.2001r. przy udziale Z. i H. K. oraz M. P. W odwołaniu od powyższej decyzji H. i Z. K. zakwestionowali wykazany na opracowanej podczas modernizacji mapie ewidencyjnej przebieg granicy działki nr 966 z działką nr 969 (droga dojazdowa) oraz powierzchnię działki nr nr 966. Odwołujący podali, że powierzchnia działki nr 966 zmniejszyła się z 25 arów do 23 ary 89m2 i na zmianę tę nie wyrażają zgody. Zarzucili też, że szerokość działki nr 969 uległa zwiększeniu z 2,50m do 3,30m. i opisali starania podejmowane przed różnymi urzędami o wnikliwe zbadanie zarzutów, jednakże zawsze byli kierowani na drogę sądową. Zdaniem odwołujących się problem ustalenia granic tkwi w tym, że zostały usunięte znaki punktów granicznych przez nowych właścicieli kurnika, którzy naruszając ich w posiadaniu doprowadzili do poszerzenia drogi. Twierdzenie organu, że nie potrafili wskazać przebiegu granicy ich działki z działką będącą drogą są nieprawdziwe. Oświadczyli, że nie został przeprowadzony na gruncie pomiar kontrolny działki 965, pomimo że został zlecony przez Starostę. Po odłączeniu z ich działki, działki o numerze 966/1 i pow. 100m2 na rzecz B. P., działka odwołujących winna mieć powierzchnię 23ary 82 m2, a nie tak jak zapisano w decyzji 23 ary 28m2. Zakwestionowali też rzetelność przeprowadzonego pomiaru kontrolnego w dniu 7.11.2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...].08.2002r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obowiązującym przed modernizacją operacie ewidencyjnym działka nr 966 o pow. 25 arów była wykazywana na rzecz Z. K. jako właściciela. Z. K. zmarła w 1992r., a następcami prawnymi po niej są Z. K., B. P. i I. K. W projekcie operatu ewidencyjnego na rzecz Z. K. została wykazana działka nr 966 o pow.0.2398 ha. W związku z wniesionymi zastrzeżeniami przez B. P. w odniesieniu do działki nr 965 i przez Z. K. w odniesieniu do działki nr 966 w dniu 7.11.2001r. przeprowadzono pomiar kontrolny, w trakcie którego zamierzone zostały granice zgodnie ze wskazaniami przez zainteresowane strony pomiędzy działką nr 966, a działkami sąsiednimi nr 964/3 i 965. Z protokołu z ustalenia przebiegu granic z 19.11.2001r. wynika, że granica pomiędzy działka nr 966, a działką nr 969 (droga) nie została na gruncie zamierzona, bowiem zainteresowane strony nie wskazały zgodnie jej przebiegu. W związku z powyższym przebieg granicy wykazany w projekcie operatu ewidencyjnego został przyjęty zgodnie ze stanem wykazanym na mapie ewidencyjnej sprzed modernizacji ( § 36, § 37, § 39 rozporządzenia z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków), a spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów. W omawianej sprawie przebieg granic działki nr 966 z działkami 964/3 i 965 został przyjęty w oparciu o dokonany pomiar na gruncie, natomiast z działką nr 969 zgodnie ze stanem wykazanym na obowiązującej przed modernizacją mapie ewidencyjnej i w oparciu o tak przyjęte granice została obliczona powierzchnia działki nr 966 wynosząca 0.2328 ha. Ustalenie granicy pomiędzy działką nr 966, a działką 969 może nastąpić w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, a jego wyniki będą stanowiły podstawę do dokonania ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym. Zarzut, że nie został przeprowadzony pomiar kontrolny działki nr 965 jest nieuzasadniony. Kolejny zarzut, że sprawa nie została wyjaśniona pomimo zaleceń zawartych w piśmie Głównego Geodety Kraju z 18.01.2002r. nie znajduje uzasadnienia, albowiem H. i Z. K. w piśmie z 22.02.2002r. znak: [...] udzielono szczegółowych informacji. W skardze do Sądu, skarżący H. i Z. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzyli w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu. Przede wszystkim wskazali na sfałszowanie dokumentów w starostwie, na podstawie których nastąpiło zmniejszenie powierzchni działki 966 stanowiącej ich własność oraz przebieg granicy z działką 996 będącą drogą. Ponadto uznali, że mapa modernizacyjna ewidencji gruntów nie mogła być sporządzona na mapie ewidencyjnej z 1966r., bowiem wtedy ich działa była wykazana jako działka 25 - arowa. Nieuprawnione poszerzenie drogi nastąpiło kosztem ich działki, bowiem droga miała szerokość 2,50m , a po modernizacji ma szerokość 3,30m. Zakwestionowali przeprowadzony pomiar kontrolny z 7.11.2001r. oraz wskazali, na zniszczenie punktów granicznych, dlatego też dokonane pomiary nie mogły być prawdziwe. Spór nie jest sporem granicznym, tak jak nazwały to organy, gdyż dotyczy sfałszowania dokumentów i wykonanych na ich podstawie pomiarów. Nieprawdziwe pomiary zostały również wprowadzone, co do granicy pomiędzy działkami nr 966 i nr 965. Zgodnie z pomiarem na gruncie długość tej granicy wynosiła 12m 25 cm, a w ewidencji została zapisana długość 11m 92 cm. Końcowo zwrócili się z prośbą do Sądu, aby do nowej ewidencji gruntów wprowadzić prawdziwe dane oparte na pomiarach z 1966r, które wykazywały szerokość drogi na 2,5m i powierzchnię działki nr 966 równą 24a 82m2, z tym , że powierzchnia po wydzieleniu działki 966/1, przyłaczonej do nieruchomości B. P. winna wynosić 23 ary 82m2. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że przebieg granicy pomiędzy działką nr 966, a działką nr 969 nie został zmieniony, a skarżący mogą w postępowaniu przed właściwymi organami ścigania dochodzić swoich roszczeń o sfałszowanie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje Skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, ze Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszył przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego względu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit.b P.p.s.a. Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz.1086 ze zm., zwana dalej w skrócie upgk) w Rozdziale 4 zatytułowanym "Ewidencja gruntów i budynków" (art. 20 – 26) definiuje zasady i cele prowadzenia ewidencji gruntów. Mając na uwadze wskazane przepisy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Prawidłowo też organ zastosował instytucję współuczestnictwa formalnego, wyrażonego w art. 62 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, może wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, a za takie należy uznać sprawy dające się wyodrębnić podmiotowo i przedmiotowo w postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji gruntów, może zostać zakończone wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji, które jednak z formalnego punktu widzenia zostaną zawarte we wspólnej, niejako zbiorowej decyzji, która będzie odnosiła się do wieli nieruchomości i podmiotów, posiadających określone prawa do tych nieruchomości. Zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie, kwalifikowanej, jak to już wyżej wskazano, ze względu na konkretną nieruchomość i podmiot posiadający określone prawa do tej nieruchomości, nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo, że sprawy te były łącznie prowadzone. Dlatego też wszelkie następstwa zaskarżonej decyzji należy rozpatrywać w kontekście sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Z tego też względu organ prawidłowo uznał, że odwołania zgłoszone od decyzji organu I instancji dotyczą tylko nieruchomości, których właściciele, bądź inne podmioty posiadające inny tytuł prawny do nieruchomości je wnieśli, gdyż są to odrębne sprawy administracyjne. Sąd jednak stwierdził, że czym innym jest odrębność kilku spraw administracyjnych rozstrzygniętych w jednej decyzji na podstawie art. 62 k.p.a., jako skutek współuczestnictwa formalnego, a czym innym ustalenie kręgu stron postępowania w takiej konkretnej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji uczestniczyli w czynnościach ustalenia przebiegu granic nieruchomości pomiędzy działkami nr ewid 966 i nr 969 uczestniczyli właściciele tych nieruchomości. ( karta akt admi. I inst. nr 20-31 i karty nr 32-33). Z wypisu rejestru gruntów dla nieruchomości nr 969 (kata akt I inst.) wynika, że jest kilku współwładających i współwłaścicieli, a to: Skarb Państwa, B. K., T. K., A. B., L. D., J. O. Natomiast na podstawie akt II instancji Sąd ustalił, że podmioty te, będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie brały udziału w postępowaniu odwoławczym. Wynika to też z tak zwanego rozdzielnika zaskarżonej decyzji i wymienione w nim strony postępowania odwoławczego oraz zwrotne potwierdzenia doręczenia decyzji II instancji. Bezspornym jest, że stronami postępowania odwoławczego będą te same strony postępowania, nieruchomości graniczących, które brały udział w postępowaniu przed I instancją. Brak zapewnienia stronie udziału bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. na organie ciąży obowiązek zapewnienie stronie postępowania czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd organ II instancji uchybił temu obowiązkowi i z tego względu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali krąg stron kierując się uwagami wyżej zawartymi odnośnie odrębności spraw administracyjnych w sprawach ewidencji gruntów i zapewni im czynny udział w postępowaniu odwoławczym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 10 § 1 k.p.a.