SA/Rz 2098/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentacji budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...], jak również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2098/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] nakazującej J. i S. Z. przedłożyć w Wydziale Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w P. - celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia zrealizowanego na działce nr. 111 obr. [...] od strony ulic K. i P. w P. wraz z dojazdem z ul. K. : - inwentaryzację wykonanych robót - pozytywną opinię Zarządu Dróg Miejskich odnośnie usytuowania ogrodzenia z dojazdem, zgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych - orzeczenie techniczne dotyczące stanu technicznego ogrodzenia i dojazdu i możliwości ich użytkowania.- terminie do dnia 30 września 2002. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał im w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanego na działce nr. 111 obr. [...] od strony ulic: K. i P. w P. ogrodzenia oraz wykonanego utwardzenia zjazdu z ul. K. w terminie do dnia 30 października 2002r. przedłożyć: - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą -projekt usunięcia zagrożenia przecięcia nawierzchni zjazdu drogowego i chodnika - orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonanych robót. - opinię Zarządu Dróg Miejskich. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art.138 § l pkt.2 Kpa i art. 51 ust, l pkt. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr. 106 poz. 1126, ze zm.) . Z jej uzasadnienia i akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w związku z doniesieniem A. G. w przedmiocie samowolnego wykonywania robót budowlanych na działce J. i S. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...] nakazał im wykonać rozbiórkę ogrodzenia zrealizowanego na działce nr. lll obr. [...] od strony ulic: K. i P. w P. wraz z bramą wjazdową i zjazdem z ul. K. W następstwie odwołania inwestorów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej organ II instancji wyraził pogląd, iż ogrodzenie jest urządzeniem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane odwołując się przy tym do wykładni Trybunału Konstytucyjnego bez wskazania jej źródła. Działka nr. 111 obr. [...] jest zainwestowana, a wykonane ogrodzenie zapewnia możliwość użytkowania istniejących obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Z uwagi na to, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem, a zjazd został utwardzony, nie można nakazać jego rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. nakazał J. i S. Z. przedłożyć dokumenty określone w sentencji decyzji w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia i zjazdu z ul. K. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. G. nie precyzując kierunku jej weryfikacji i zarzucając, że sporne ogrodzenie wykonano samowolnie w pasie drogowym, na skrzyżowaniu ul. K. i P. Ogranicza ono widoczność, a tym samym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa. Obniżono chodnik o 22cm. utrudniając wjazd osobom niepełnosprawnym. Stwierdził, że zostało ono wybudowane w latach 1997-2001. Ponadto odwołujący, podważył powołanie się przez organ I instancji na uchwałę NSA, która dotyczy przyłącza wodociągowego, a nie ogrodzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i rozstrzygnął jak na wstępie. W jej motywach stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust.9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr. 89 poz. 414) przez urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym należy rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jeżeli urządzenie jest funkcjonalnie związane z innym obiektem budowlanym, a ściśle mówiąc budowlą, co ma miejsce a w tym konkretnym przypadku , gdzie działka Nr. 111 obr. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, to ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. Oznacza to, iż okoliczność, w jakim okresie zostało ono wykonane nie ma istotnego znaczenia. Bezspornym jest, że na wykonanie ogrodzenia od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, oraz na utwardzenie zjazdu wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy do właściwego organu, co przez inwestorów nie zostało dopełnione, nie mniej jednak, przepisy ustawy Prawo budowlane obligatoryjnie narzucają wydanie nakazu rozbiórki tylko na obiekty budowlane, a omawiane ogrodzenie nim nie jest. Fakt, że przedmiotowe ogrodzenie, zostało wykonane w pasie drogowym potwierdza wstępna opinia Zarządu Dróg Miejskich z dnia 31 lipca 2002r. znak; [...]. Zgodnie z tą opinią zostało ono usytuowane w pasie drogowym, przy równoczesnym utrzymaniu linii zabudowy ogrodzeń sąsiednich. Zarząd Dróg wymienioną opinią dopuścił możliwość adaptacji zrealizowanego ogrodzenia stałego działki nr. 111 obr. [...] od strony ul. K. i P., po spełnieniu przez inwestorów określonych w opinii warunków, oraz zawarcia umowy określającej zasady użyczenia i późniejszego utrzymania zajętego pasa, rozbiórki ogrodzenia w wypadku budowy lub modernizacji drogi, a przede wszystkim rozwiązania zrealizowanego przecięcia nawierzchni zjazdu drogowego i chodnika, stwarzającego zagrożenie dla ruchu pieszego. Z uwagi na fakt, że przedmiot postępowania jest urządzeniem budowlanym, pozytywna opinia techniczna jest wystarczająca do użytkowania , a inwestor nie musi ubiegać się o żaden dodatkowy akt prawny stwierdzający legalność wykonanych robót. Organ nadzoru nie może zobowiązać do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia, ponieważ obowiązek jego uzyskania wynika wprost z ustawy i odnosi się tylko do obiektów budowlanych, a nie do urządzeń budowlanych. Z tego też względu zreformowano zaskarżoną decyzję. Zrealizowane przecięcie nawierzchni zjazdu i chodnika stwarza zagrożenie dla ruchu pieszego, co zostało jednoznacznie wskazane w wstępnej w opinii ZDM z dnia 31 lipca 2002r. zatem inwestorzy winni opracować projekt usunięcia zagrożenia Po jego przedstawieniu organ nadzoru zobliguje inwestorów do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, tj. do usunięcia zaistniałego zagrożenia. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji – konkluduje organ II instancji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. G. domagając się jej uchylenia , jako niezgodnej z prawem. W motywach skargi ponowił zarzuty odwołania i dodał, ze art. 48 ustawy Prawo budowlane, pod rządami którego zrealizowano sporne ogrodzenie wyklucza legalizację obiektów wybudowanych bez pozwolenia, bądź zgłoszenia. Inwestor nie wykonał obowiązku w tym zakresie a zbudował ogrodzenie w pasie drogowym, zagrażające przy tym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Także przecięcie nawierzchni zjazdu i chodnika stwarza zagrożenie dla pieszych. Zgodnie z orzecznictwem NSA zabudowa wjazdu , czy wejścia do budynku mieszkalnego bez względu na wielkość, materiał z którego została wykonana, czy pełnioną funkcję jest elementem obiektu budowlanego i podlega rozbiórce, jeżeli ustalono, że element ten został wykonany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 i nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia (patrz wyrok: NSA 1808/98 z 30 kwietnia 1999 r. ) W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Po myśli art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że wszystkie decyzje wydane w sprawie dotknięte są naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik , co obliguje go do uwzględnienia skargi i kasacji tych decyzji. W sprawie jest niesporne, że choć wszczęto ją z urzędu, asumpt do jej wszczęcia stanowiło doniesienie A. G. informujące, iż jego sąsiad S. Z. wybudował samowolnie ogrodzenie działki Nr 111, położonej w P. , przebudował zjazd z tejże działki do ulicy K. , jak również powiększył taras przy istniejącym budynku . Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ nadzoru budowlanego I instancji odrębnie potraktował sprawę przebudowy tarasu, jako wykonanego pod rządami ustawy z dnia 24. października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm. ). W sprawie natomiast prac budowlanych przy ogrodzeniu i zjeździe z działki wydano kolejno : decyzję o rozbiórce ( [...] luty 2002r. ) uchyloną przez organ II instancji, który zaprezentował w niej pogląd, iż ogrodzenie i "dojazd" do działki są urządzeniami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. Nr 109, poz. 1126, z 2000r., ze zm. ), zwanej dalej ustawą i jako takie nie podlega rygorom rozbiórki przewidzianej art. 48 tej ustawy. W następstwie tej decyzji wydana została kolejna decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2003r. nakazująca inwestorom przedłożenie wymienionej w niej dokumentacji, celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, która po rozpoznaniu odwołania skarżącego została zreformowana decyzją zaskarżoną, co do zakresu obowiązków nałożonych na inwestorów. Sąd nie podziela zasadniczego poglądu organów, który przesądził o kierunku załatwienia sprawy, (po raz pierwszy wyprowadzonego przez organ II instancji z bliżej nie wskazanej "wykładni Trybunału Konstytucyjnego"), iż sporne ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Przepis ów stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych związanych z obiektem budowlanym – należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Definicja urządzenia budowlanego na potrzeby ustawy ma więc charakter złożony: w pierwszej części wskazuje bowiem na niezbędną jego cechę ( charakter techniczny zapewniający możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem), zaś w drugiej zawiera przykładowe wyliczenie takich urządzeń. Taka jej konstrukcja oznacza, że nie każde z wyliczonych we wspomnianym przepisie obiektów kwalifikuje się do urządzeń budowlanych w rozumieniu ustawy, jako , że kwalifikacji takiej podlegają tylko te, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie można zatem wyprowadzać w faktu wymienienia ogrodzeń w przepisie art. 3 pkt 9 wniosku, że wszelkie ogrodzenia są urządzeniami budowlanymi, skoro równocześnie przepis ten zawęża pojecie urządzenia do urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie działki od innych, sąsiednich terenów, w szczególności od drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Taka jego funkcja nie wiąże się z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenia spełniające tę rolę mogą być realizowane zarówno dla działek zabudowanych, jak i działek wolnych od zabudowy. Nadto nie wszystkie działki, na których posadowione są obiekty budowlane wymagają ogrodzenia. Ogrodzenia działek spełniają swą funkcję, polegającą na fizycznym wydzieleniu danego terenu od innego, niezależnie od stanu zabudowy samej działki. Nie wyklucza to realizacji ogrodzeń, które będą ściśle związane z funkcją obiektu budowlanego (np. ogrodzenia obiektów stwarzających niebezpieczeństwo dla ludzi, w tym choćby stacje redukcji gazu) . Przyjąć zatem należy, że urządzeniami budowlanymi o jakich mowa w wielokrotnie powoływanym art. 3 pkt 9 ustawy są nie wszelkie ogrodzenia ale jedynie te, które zapewniają użytkowanie obiektu budowlanego i które bez tego obiektu nie spełniałyby swej funkcji technicznej. Pozostałe ogrodzenia są budowlami. Pogląd Sądu w tej mierze znajduje wsparcie w wyrokach NSA z dnia 4 września 2002r.IVSA 1712/00 nie publ., z dnia 13 lutego 2002r. SA/Bk 1416/01 nie publ., z 27 sierpnia 1998r. IVSA 1613/96 Zbiór orzecznictwa LEX Nr43809. Powoływanie się w drugiej decyzji I instancji i decyzji zaskarżonej na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów z dnia 15 maja 2000r. OPS 20/99 publ. ONSA Nr 4/2000/133, jest -co słusznie zarzuca skarga- nieuzasadnione, bowiem dotyczy ona przyłącza wodociągowego. Z wywiedzionych wyżej względów a w szczególności wobec odmiennych funkcji technicznych przyłącza wodociągowego i ogrodzenia wyłączone jest jej zastosowanie nawet w drodze analogii. Błędny pogląd, co charakteru spornego ogrodzenia i konsekwencji braku zgłoszenia wykonywanych przy nim prac budowlanych przesądził o uznaniu przez organ II instancji i ponownie rozstrzygający sprawę organ I instancji za zbędne ustalanie, jakiego rodzaju prace budowlane wykonali przy nim inwestorzy i dokonywanie ich kwalifikacji w świetle art. 3 pkt 6 ,7 i 8 ustawy. Brak takiej kwalifikacji a w szczególności ustalenia, czy była to budowa, czy też remont, jak twierdzą inwestorzy czynią przedwczesnym jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie, w tym także decyzję o jego rozbiórce. Za przedwczesne należy tez uznać jakiekolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie robót budowlanych przy "zjeździe drogowym" na ulicę K. Podług twierdzeń skarżącego, inwestorzy samowolnie przebudowali tenże zjazd. Inwestorzy natomiast twierdzą , że wykonali remont zjazdu. Organ I instancji nie kwalifikuje tych robót, traktując je bez żadnego bliższego uzasadnienia, jako roboty przy "przejeździe" i uznając je najprawdopodobniej za roboty przy technicznym urządzeniu budowlanym.. Kwestii tej nie poświęcono żadnych rozważań w zaskarżonej decyzji - naruszając podobnie jak w przypadku ogrodzenia - art.7,77 i 107 §3kpa w zw. z art.3 pkt6,7,8 i9 ustawy. Kwestia ta może mieć dla oceny legalności decyzji znaczenie zasadnicze. W szczególność organy nadzoru budowlanego winny były wyjaśnić, czy roboty będące przedmiotem ich oceny nie mieszczą się w pojęciu przebudowy zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.00, Nr71, poz.838, ze zm. ). Zgodnie bowiem z art. 29 pkt 2 tej ustawy( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przebudowa zjazdu do pól uprawnych i zabudowań, o ile nie jest związana z budową lub przebudową drogi należała do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Zgoda ta przybierała postać decyzji administracyjnej ( patrz; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003r. IVSA 2605/00 ONSA 2004/2/58, z 13 lutego 2003r.II SA770/00 Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX 53363, z 15kwietnia 1999 II SA/303/99 LEX 46678 ). Zjazd taki jest obiektem podlegającym przepisom Prawa budowlanego a jego budowa bez pozwolenia stanowiła samowolę, do likwidacji której właściwy był organ budowlany ( patrz: postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 1996r I SA/913/94). Przed podjęciem zatem decyzji w sprawie, w tej części należało szczegółowo wyjaśnić zakres robot dotyczących zjazdu i dokonać ich kwalifikacji w świetle obowiązującego prawa – czego organy obu instancji nie wykonały. Przedstawione wyżej wady postępowania i zapadłych w jego wyniku decyzji (naruszenie art.3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7,77 §1 i107 §3 kpa w zw. z art. 3pkt 6,7,8 tej ustawy ) uzasadniają – w celu doprowadzenia do końcowego załatwienia sprawy- eliminację z obrotu prawnego wszystkich decyzji, jakie w sprawie wydano. W postępowaniu ponownym niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie zakresu wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, ustalenie aktualnego stanu w jakich znajdują się sporne obiekty, dokonanie kwalifikacji tychże robot w świetle obowiązujących przepisów i podjęcie decyzji odpowiadającej poczynionym ustaleniom oraz obowiązującym przepisom prawa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd- w oparciu o przepis 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a - uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji z dnia [...] czerwca 2002r.Nr [...], jak i decyzję organu II instancji z [...] kwietnia 2002r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lutego 2002r. [...]. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.