SA/Rz 2099/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /del./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. SA/Rz 2099/01 UZASADNIENIE Ostateczną decyzją z [...] marca 1999r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1998r., w której zobowiązał E. G. do usunięcia stanu zagrażającego środowisku na nieruchomości nr 1504 położonej w S. poprzez wyposażenie budynku inwentarskiego w odpowiednie urządzenie do gromadzenia nieczystości stałych tj. w gnojownik oraz uchylił decyzję w zakresie terminu, w którym należało wykonać te czynności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawy odległości wszelkich obiektów budowlanych od granicy sąsiednich działek oraz ich usytuowanie na działce zostały regulowane rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 10 z 1995r., poz. 877 z późn. zm.). Niezależnie od tego, czy obiekt został realizowany na podstawie zezwolenia czy zgłoszenia, to przepisy rozporządzenia należy stosować. Przepisy Prawa budowlanego z 1994r. uzależniły realizację takiego obiektu od dokonania właściwemu organowi stosownego zgłoszenia. Artykuł 66 tej ustawy, w oparciu o który działał organ pierwszej instancji dotyczy wyłącznie obiektu budowlanego nieprawidłowo użytkowanego, a zaskarżona decyzja zmierzała do poprawy tego stanu. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2000r. znak: [...] uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 1999r. nr [...] w sprawie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonej budowy płyty gnojowej o wym. 1,0 x 3,3 x 1,1 o kubaturze 3,99m3 na działce nr 1504 w S. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zostały spełnione przesłanki wynikające z ww. rozporządzenia do zlokalizowania przedmiotowej inwestycji. Na podstawie szkicu sytuacyjnego, stanowiącego integralną część wniosku inwestora organ stwierdził, że projektowany gnojownik o kubaturze 3,99 m3 został zlokalizowany w odległości 7,5 m od granicy działki sąsiedniej i ok. 42 m od najbliższego budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działce sąsiedniej. W piśmie z 14 kwietnia 2000r. J. i J. S. zwrócili się do Wojewody o ponowne rozpatrzenie sprawy składowania obornika przez E. G. w odległości 4,20 m od nieruchomości stanowiącej ich własność, gdyż zostało naruszone prawo. W dalszej części pisma stwierdzili, że E. G. sporządził fikcyjny pomiar odległości wprowadzając urząd w błąd w wyniku czego uzyskał zgodę organu na lokalizację płyty do składowania obornika. Pismem z 4.10.2000r. J. i J. S. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że została rozpoczęta budowa gnojownika przez E. G. niezgodnie z przedłożonym projektem i niezgodnie z Prawem budowlanym. Wykonane zostały już zewnętrzne murki oporowe. W projekcie wykazano, że inwestor winien był zachować odległość 7,5m od płyty gnojowej do sąsiedniej działki budowlanej, a w rzeczywistości odległość tę zmniejszono do 4m. E. G. wybudował też bez zezwolenia oborę i nie poniósł za to żadnej odpowiedzialności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał 5.12.2000r. oględzin wybudowanej przez E. G. płyty gnojowej na nieruchomości stanowiącej jego własność. W czynnościach tych uczestniczył inwestor E. G. W protokole oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na działce nr 1504 w S. wykonana została płyta betonowa gnojowa, obmurowana murkiem z pustaków o wymiarach 3,10m x 5,20m a odległość od ogrodzenia J.J. S. wynosiła 5,55m. Udzielając odpowiedzi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 12.01.2001r. znak: [...], stwierdził, że gnojownik został zlokalizowany inaczej niż w zgłoszeniu dokonanym przez E. G. w Urzędzie Gminy z 8.11.1999r. znak: [...]. Ponieważ taka lokalizacja gnojownika spełniła wymogi § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7.10 1997 w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie(Dz. U. nr 132, poz. 877), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do interwencji w tej sprawie w ramach sprawowanego nadzoru. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek skargi złożonej przez J.J. S. pismem z 27 lutego 2001r. znak: [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia działań w celu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Kolejnym pismem z 25.05.2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek interwencji J.J. S. zobowiązał PINB do wydania decyzji administracyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].06.2001r.znak: [...] w oparciu o art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie wyposażenia istniejącego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr 1504 położonej w S. gm. [...] w odpowiednie urządzenie do gromadzenia nieczystości stałych tj. gnojownika. W uzasadnieniu organ podał, że kontrola przeprowadzona 5.12 2000r. wykazała, iż E. G. wykonał na swojej działce betonowy gnojownik o wym. 3,10m x 5,20m na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Gminy 8.11.1999r. Zgodnie z warunkami zgłoszenia gnojownik powinien posiadać wymiary 1,10m x 3,30m. Wprawdzie lokalizacja gnojownika jak i jego wymiary odbiegają od wielkości określonych w ww. zgłoszeniu, to jednak obecne usytuowanie omawianego obiektu nie będzie powodować ograniczeń w prawidłowej zabudowie sąsiedniej działki nr 1501, stanowiącej własność J.J. S. Organ uznał, że E. G. spełnił obowiązek zawarty w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1998r. poprzez wybudowanie przedmiotowego gnojownika. Od decyzji tej odwołanie złożyli J. i J. S. i stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawdą i stanem faktycznym. Miejsce oraz rozmiary płyty gnojowej wykonanej przez E. G. uniemożliwią budowę domu mieszkalnego z pomieszczeniami na działalność gospodarczą, a przesunięcie planowanej budowy w którakolwiek stronę ze względu na istniejącą infrastrukturę jest niemożliwe. Ponadto oświadczyli, że jest to jedyna działka, którą posiadają położona przy drodze wojewódzkiej i ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Dodatkowo stwierdzili, że gdyby E. G. wybudował budynek inwentarski na podstawie zezwolenia, to lokalizacja gnojownika byłaby również prawidłowa. Końcowo wnieśli o uchylenie decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2001r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał E. G. rozbiórkę części gnojownika o szerokości 1,55m na całej długości, usytuowanej w odległości 2, 45m od granicy działki wybudowanego niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wykonanie gnojownika o wymiarach większych spowodowało zmniejszenie odległości od granicy działki, a tym samym zostały naruszone warunki techniczne dla tego typu obiektów określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877). Zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 1 i 4 tego rozporządzenia została zachowana odległość od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich nie została natomiast zachowana odległość minimalna wynosząca 4m od granicy działki sąsiedniej (droga gruntowa). W celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. osiągnięcia minimalnej odległości od granicy działki należało orzec o rozbiórce części obiektu o szerokości 1,55m na całej jego długości, gdyż organ pierwszej instancji nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, skarżący E. G. zwrócił się o zajęcie właściwego stanowiska w sprawie dotyczącej obudowy betonowej na zbiornik do składowania obornika. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podkreślił fakt uzyskaniem zgłoszenia na budowę gnojownika. W dalszej części skargi wyjaśnił, że jego działka nr 1504 położona w S., na której zlokalizowany został gnojownik nie graniczy bezpośrednio z działką będącą własnością J.J. S., gdyż między tymi działkami jest droga o nr ewid. 1503, której właścicielem jest J. K. Wojewoda w decyzji z [...].01.2000r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia sprzeciwu od zgłoszenia wniesionego przez Wójta Gminy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z § 6 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, z 1997r.). Inwestor wykonał płytę gnojową tak jak było w pierwotnym zgłoszeniu o wymiarach 2,8m i wówczas odległość od granicy wynosiła 5,5m, pozostawał więc zapas 1,5m, a różnica 0,3m wynika z grubości ściany zewnętrznej. W tej sytuacje niezrozumiałe są decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy przez Urząd Gminy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do interwencji pod presją S. Dodatkowo wyjaśnił, że działka, na której został wybudowany gnojownik nie graniczy bezpośrednio z działką J.J. S., działka nr 1503 (droga) jest tylko w ich posiadaniu i dlatego też uznał, że wszystkie zarzuty czynione przez S. są bezpodstawne, bo odległości zostały zachowane, a S. nie są stroną w sporze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwaną dalej w skrócie P.p.s.a. W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona jest w zakresie zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2001r. znak: [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i nakazano E. G. rozbiórkę części gnojownika o szerokości 1,55m na całej długości, usytuowanego w odległości 2, 45m od granicy działki i wybudowanego niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwaną dalej Prawem budowlanym, roboty budowlane mogą być rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W art. 29 Prawa budowlanego został zawarty katalog inwestycji, które nie wymagają pozwolenia, a w art. 30 tej ustawy wymieniono inwestycje, które mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, jeżeli odpowiedni organ w stosownym terminie nie zgłosi sprzeciwu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest gnojownik, który zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należy uznać za budowlę. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że realizacja takiego obiektu może odbywać się na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy takiego obiektu zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor zgłaszający zamiar wzniesienia obiektu na podstawie zgłoszenia jest związany treścią zgłoszenia w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, co do realizowanego obiektu, o ile w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (ust. 2 art. 30) lub nie nałoży obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 30). Innymi słowy inwestor nie może prowadzić inwestycji bez zgłoszenia, jeżeli taki wymóg wynika z Prawa budowlanego lub w sposób odbiegający od treści dokonanego zgłoszenia. Konsekwencją powyższego jest fakt związania inwestora treścią dokonanego zgłoszenia co do rodzaju i zakresu prowadzonej inwestycji na nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Wojewody z [...] stycznia 2001r. znak: [...], którą została uchylona decyzja Wójta Gminy z [...] listopada 1999r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonej budowy płyty gnojowej o wym.1,0 x 3,3 x 1,1 m, o kubaturze 3,99m3 na działce nr 1504 w S. stanowiącej własność E. G. (karta akt 20) a postępowanie organu pierwszej instancji zostało umorzone. Tymczasem z protokołu oględzin z 5 grudnia 2000r. sporządzonego przy udziale E. G. wynika, że została wybudowana płyta gnojowa większa, bo o wymiarach 3, 10 x 5,20 m., a odległość od granicy działki sąsiedniej wynosi 2, 45m, a od ogrodzenia J.J. S. 5,55m. Z protokołu tego wynika też, że gnojownik został wykonany jesienią 2000r. Powyższe ustalenia faktyczne, co do wielkości wykonanego gnojownika w porównaniu z treścią zgłoszenia w tym zakresie jednoznacznie wykazały, że obiekt został wykonany z naruszeniem warunków zgłoszenia. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu oraz w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego w tym przypadku z warunkami określonymi w zgłoszeniu oraz w przepisach prawa, a w szczególności w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, 877). Z § 6 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że odległość od otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej do otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich – 30m (pkt 1 tego przepisu), a od granicy działki sąsiedniej 4m. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, na co wskazuje określenie "powinna wynosić co najmniej", że jest to minimalna odległość, która musi być zachowana w każdym przypadku, a przepis ten nie zawiera normy prawnej na podstawie , której można byłoby dokonać odstępstwa od tej odległości. Kwestionowaną odległością przez skarżącego w postępowaniu przed organami oraz we wniesionej skardze jest odległość 4m od granicy sąsiedniej działki. Również i ten przepis nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że odległość 4 metrów na być zachowana od granicy działki sąsiedniej, czyli działki graniczącej z działką na której ma być zlokalizowany gnojownik. Użycie wyrażenia "graniczącej" jednoznacznie wskazuje, że nie chodzi tu o działki w szerokim tego słowa znaczeniu jako działki sąsiednie, ale sąsiadujące z granicą działki inwestora. Wymóg zachowania przez inwestora odległości 4 metrów licząc od skrajnych obmiarów obiektu do granicy własnej działki inwestora jest bezwzględny. W tej sytuacji decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest decyzją prawidłową, gdyż ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wydana przez organ drugiej instancji decyzja o charakterze reformatoryjnym zasadnie uchyliła decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość wobec stwierdzonych odstępstw przy realizacji gnojownika, wynikających ze zgłoszenia oraz obowiązujących przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kiedy bezspornym jest, że został wybudowany obiekt budowlany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania dająca podstawę do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 9.09.1998r.sygn. akt IV S.A. 1634/96 LEX nr 43795). W tym kontekście na negatywną ocenę zasługuje postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylał się od załatwienia sprawy w tym przypadku poprzez wydanie decyzji, do czego został zobowiązany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W postanowieniu z 18.10.1995r., III ARN 45/95 (ONS 1996r. nr 10, poz. 138) Sąd Najwyższy podkreślił, że organ administracji nie może poprzestać na udzielaniu stronie informacji, co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. Na podstawie przedstawionego stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza protokołu oględzin z 5 grudnia 2000r. sporządzonego przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spisanego przy udziale inwestora, wynika, że płyta gnojowa została już wykonana, stąd zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie powstał obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Zarzut skarżącego E. G., że JJ. S. nie przysługuje przymiot strony, nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego projekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający między innymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Właśnie z wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w którym zostały określone odległości dla tego typu inwestycji, w przypadku ich naruszenia dają podstawę do ochrony interesu prawnego danego podmiotu. Interes prawny jest przesłanką, która decyduje o uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji przestrzegały zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. to jest czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).