SA/Rz 2120/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. H. kwotę 265 zł /słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2120/02 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...].05.2002r. L.dz. [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania mostku wraz z przepustem na działce nr 1127 przy ul. M. w S. W toku postępowania zainicjowanego na skutek interwencji Z. G. organ przeprowadził oględziny, w których wyniku ustalił, że A. H. wybudował w marcu 2002r. mostek wjazdowy z przepustów żelbetowych Ø 500 ze stopą o długości 5,5 m wraz z betonowymi przyczółkami na dz. o nr ewid. 1127 przy ul. M. w S. Mostek wraz z przepustem został wykonany na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w dn.15.01.2002r., do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie to obejmowało remont istniejącego w złym stanie technicznym, przepustu o szerokości 3,5 m, wstawieniu nowych kręgów ze stopą o średnicy Ø 500 o szerokości 5,5 m. Organ uznał, że zakres wykonanych robót budowlanych nie został przekroczony, z tych przyczyn powołując się na dyspozycję art.105 § 1 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wnieśli E. G. i Z. G. W odwołaniu wskazano, że inwestor nie zachował poprzednich gabarytów mostka, przy budowie dokonano bezprawnego wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Ponadto z decyzji Starosty z dn. [...].12.2001r. [...] udzielającego pozwolenia na budowę m.in. mostka w celu dojazdu do działki nr 1141 wynika, że mostek taki winien powstać na dz. nr ewid. 1160, a inwestor nie zrealizował w tym zakresie udzielonego mu pozwolenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...].08.2002r. Nr [...] rozpoznając powyższe odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy skonstatował, że zamiar inwestora polegał na remoncie przepustu oraz jego rozbudowie. Zwiększenie szerokości przepustu o 2 m oznacza, że uczyniono to bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uznając, że wydłużona część przepustu stanowi samowolę budowlaną uznano, że powinna ona podlegać rygorom prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że zachodzi w związku z tym potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wydał decyzję kasacyjną z połączeniem zwrotu sprawy do I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie A. H., działający przez pełnomocnika radcę prawnego G. R. Skarżący zarzuca błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że wykonanie przepustu wymagało pozwolenia na budowę, naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art.107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art.138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie prawnego, a także bezpodstawnego wydania decyzji kasacyjnej. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest w decyzji podstawy materialnoprawnej, uzasadnienia prawnego, przywołanie zaś w uzasadnieniu art.48 prawa budowlanego nie jest trafne, skoro organy nie orzekały o nakazie rozbiórki. W sprawie miał zastosowanie, zdaniem skarżącego, art.29 ust.2 pkt 4 prawa budowlanego odnoszący się do wykonania i remontu urządzeń melioracji szczegółowych. Odwołując się do treści art.73 ust.1 pkt 1 prawa wodnego skarżący wywodzi, że wykonane prace zostały zrealizowane na rowie melioracyjnym, z tych względów nie ma znaczenia czy był to remont czy wykonanie mostka. Zarówno na jedno i drugie prawo wymaga zgłoszenia, którego inwestor dokonał. Zarzucono także nadużycie art.138 § 2 k.p.a., który to przepis ma mieć charakter wyjątkowy. Odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa wskazywano, że organ II instancji za "bezsprzeczny" uznaje fakt samowoli w stosunku do części mostka, by wydać decyzję kasacyjną, a nie wskazuje zakresu postępowania wyjaśniającego, które ma być poprowadzone. Skarżący wyraża pogląd, że sąd wypowie się, co do legalności wykonanych robót budowlanych, tym dodatkowo wspiera pogląd o konieczności wniesienia skargi. W odpowiedzi strona przeciwna do skarżącego wniosła o jej oddalenie. Przytaczając ustalenia faktyczne zawarte w swej decyzji organ odwoławczy wywodzi, że umorzenie postępowania przed I instancją, brak oparcia go na podstawie przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy uniemożliwiał wydanie decyzji merytorycznej. Za błędny uznano pogląd, że przedmiotowa budowla może być uznana za obiekt melioracji szczegółowej w rozumieniu art.73 ust.1 pkt 1 prawa wodnego, albowiem przepust ten stanowi mostek dojazdowy do działki z drogi miejskiej i nie jest funkcjonalnie związany z żadnym obiektem melioracji szczegółowej, którego istnienie byłoby niezbędne do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art.138 § 2 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G.Łaszczyca, w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz.Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s.748). Żadne inne wady, niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje chociażby w treści art.136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art.7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, by merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Trafnie z tych względów skarga eksponuje, że organ odwoławczy nie wskazał, jakiego rodzaju braki albo wadliwość postępowania administracyjnego uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Za nietrafne uznać należy stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że ponieważ decyzja I instancji nie zawierała powołania przepisów prawa budowlanego, z tych względów niemożliwym było orzeczenie reformatoryjne. Nie ulega wątpliwości, że wszczynając postępowanie w sprawie jako jej przedmiot organ I instancji oznaczył kwestię "legalności budowy mostka". Umarzając postępowanie taki sam przedmiot określony został w wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji administracyjnej. Nie jest sporne, że sprawa administracyjna dotyczyła tego, czy przedmiotowy mostek na istniejącej wodnicy wymagał, czy nie wymagał wydania decyzji – pozwolenia na rozbudowę. Jeżeli organ II instancji powołując w uzasadnieniu art.48 prawa budowlanego (ustawa z dn.7.07.1994r., tekst jednol. Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) doszedł do przekonania, że istniała podstawa do wydania nakazu rozbiórki, to uprzednia decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie w tej sprawie, nie jest przeszkodą do wydania takiego nakazu, o ile przeprowadzono dostateczne postępowanie wyjaśniające. Trafnie wskazuje także skarga, że w samym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że bezspornie część przepustu została wybudowana bez wymaganego pozwolenia. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisu art.138 § 2 k.p.a. jest uzasadniony. Zaskarżona decyzja narusza także dyspozycję art.107 § 3 k.p.a. oraz art.11 k.p.a., albowiem nie zawiera przekonywującego uzasadnienia, co do podjętego rozstrzygnięcia. Decyzja umarzająca postępowanie przed organem I instancji koncentrowała się na tym, że skarżący zgłosił zamiar wykonywania remontu i rozbudowy przepustu, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł w terminie ustawowym sprzeciwu. Ponieważ zakres robót budowlanych nie został przekroczony, z tych względów uznano, że zasadnym jest umorzenie postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielił tej tezy, ale nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji przyczyn takiego działania. W szczególności brak jest stanowiska organu odwoławczego, co do skutków podjętych robót budowlanych, których zamiar wykonywania został zgłoszony właściwemu organowi, a ten nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, pomijając chociażby funkcjonowanie w polskim postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art.8 k.p.a.). Organ winien zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dn.18.06.1998r. IV SA 1399/96, opubl. w J.Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, s.248). Taka samą regułę należałoby odnieść do osoby, która zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych a właściwy organ nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu. Z tych przyczyn uznać należy, że nie może być traktowana jako dopuszczająca się samowoli budowlanej, osoba która zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wnosi sprzeciwu do tego zamiaru w ustawowym terminie, a zakres tych robót nie przekracza robót wskazanych w zgłoszeniu. Decyzja kasacyjna porusza, jak słusznie zauważa skarżący, kwestię konieczności posiadania pozwolenia na budowę czy rozbudowę takiej budowli, jaką jest przepust czy mostek na cieku wodnym, mającym charakter wodnicy. Wprawdzie do kwestii tej nie odniósł się organ I instancji, ale brak jest stanowiska w tej sprawie także w decyzji organu II instancji. Czynione uwagi w tym zakresie w odpowiedzi na skargę nie mogą sanować wadliwości decyzji odwoławczej. Zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. nie jest trafny, jako że organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, tylko w takim przypadku można byłoby mówić na naruszenia uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) należało ją uchylić. Zwrot kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.97 § 2 Pwsa. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na zasadzie art.152 Ppsa.