SA/Rz 2139/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. J. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2139/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z [...] maja 2002 [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku Firmy "A. " z dnia 24 maja 2001 roku ,reprezentowanej przez pełnomocnika L. S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej zlokalizowanej na działce nr 2056 w miejscowości M. gmina [...] obejmującej budowę stacji bazowej B. Nr [...] wraz z budową przyłącza energetycznego kablowego NN do projektowanej stacji przez działki nr 2056,2057,2035/1 obręb M. Gmina [...] i działkę 209/3 obręb O. Gmina [...]. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 104 k.p.a., art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2, 3, 3c i 4 oraz art. 42 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 109 poz. 1157/, art. 25 ustawy z 9.11.2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. 109 poz. 1157/ oraz ustalenia Miejscowych Planów zagospodarowania Przestrzennego Gmin [...] i [...]. Organ stwierdził, że realizacja inwestycji wymaga: 1) opracowania projektu przez osobę uprawnioną, która uzyska opinie, uzgodnienia i sprawozdania wymagane przez przepisy, 2) spełnienia warunków wynikających z MPZP, a sposób zagospodarowania działek musi uwzględniać ochronę sąsiednich działek przed uciążliwościami wynikającemu z charakteru inwestycji, 3) spełnienia warunków wynikających z przepisów szczególnych, z zachowaniem przepisów techniczno – budowlanych, zachowania linii rozgraniczających dla drogi dojazdowej, wykonania przyłącza energetycznego kablem, 4)uzyskania oświadczenia o zapewnieniu potrzebnej ilości energii elektrycznej, uzyskania zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, 5) uwzględnienia linii rozgraniczających teren inwestycji /kolor czerwony na załączniku/, 6) złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji /31.12.2002 r./ Organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planów zagospodarowania Gmin [...] i [...]. Miejscowy Plan Ogólny Gminy [...] ustala dla terenów objętych inwestycją modernizację oraz rozwój sieci i urządzeń zabezpieczających potrzeby lokalne. Stwierdził też, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest w odległości ponad 400 m od projektowanej stacji. Miejscowy Plan Ogólny Gminy [...], gdzie najbliższa zabudowa położona jest w odległości ponad 200 m od zamierzonej inwestycji, ustala dla tego terenu adaptację czasową istniejącej, rozproszonej zabudowy mieszkaniowej w przewadze jednorodzinnej z uwagi na położenie w strefach ochronnych od kopalni gazu, gazociągów i częściowo w obszarze górniczym. Realizacja zamierzenia obejmuje też przeprowadzenie zasilania energetycznego w linii rozgraniczającej wsie M. i O., a zgodnie z MPO Gminy [...] dopuszcza się modernizację drogi gminnej. Przed podjęciem decyzji Wójt Gminy [...] uzyskał zgodę Wójta Gminy [...] na ustalenie warunków zabudowy... w granicach tej Gminy. Informację o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej inwestycji, Wójt Gminy [...] umieścił na tablicach ogłoszeń Urzędów Gminy [...] i [...]. W okresie wywieszenia komunikatu nie wpłynęły żadne wnioski dotyczące sprawy. Opisana decyzja jest trzecią decyzją Wójta Gminy [...] w przedmiotowej sprawie, bowiem dwie poprzednie z [...] czerwca 2001 i z [...] listopada 2001 roku były uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzjami z [...] października 2001 roku i [...] marca 2002 roku z powodu niezgodności z prawem. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2002 roku wnieśli mieszkańcy wsi O. i M., wnosząc o jej uchylenie, argumentując szkodliwością inwestycji. Zarzucili też, że żadna ze stron postępowania administracyjnego nie została poinformowana o wydanej decyzji. Kolejny zarzut dotyczy niezgodności ustaleń w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego z inwestycją i zagrozili dochodzeniem odszkodowań w wypadku poniesienia uszczerbku na zdrowiu spowodowanym inwestycją. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając po raz kolejny sprawę, organ uznał, że rozstrzygnięcie, jako zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania na terenach gmin oraz formalnie prawidłowe nie może zostać uchylone. W uzasadnieniu organ odwołał się do naczelnej zasady procesu administracyjnego ujętej w przepisie art. 6 k.p.a., że organy administracji działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Problematykę będącą przedmiotem sprawy regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy. W sytuacji zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania, organ nie może odmówić zainteresowanemu ustalenia warunków zabudowy. Nie bada też celowości zamierzenia inwestycyjnego ani uprawnień wnioskodawcy do terenu. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu organ stwierdził, że właściwym momentem do ustosunkowania się do nich będzie etap postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności przez inwestora. Do kwestii szkodliwego oddziaływania inwestycji na przyległe tereny, organ wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków lokalizacyjnych tylko w niewielkim stopniu można się na ten temat wypowiedzieć, bowiem szczegółowe techniczne i technologiczne wymogi w tym zakresie należą do kompetencji i obowiązków organów budowlanych w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargę do NSA wniosła M. J., mieszkanka miejscowości O. Odwołując się do powszechnego sprzeciwu mieszkańców, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że planowana inwestycja może oddziaływać ujemnie na środowisko, istnieje też obawa pogorszenia odbioru programu RTV. Zarzuciła, że w pobliżu projektowanej inwestycji zamieszkują osoby chore. Wysyłane przez stację bazową we wszystkich kierunkach sygnały mogą spowodować ujemny wpływ na zdrowie okolicznych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie .Podniósł, że w toku postępowania skarżąca uczestniczyła w nim na prawach strony. Decyzja zgodna jest z art. 40 ust 1,42 ust1,43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał prawidłowych ustaleń. Natomiast w sprawie ochrony zdrowia i środowiska naturalnego wypowiedziały się organy dysponujące wiedzą specjalistyczną, uprawnione do dokonywania takich ocen, a byli nimi – biegły z listy Wojewody, Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Starosta Powiatowy. W postępowaniu sądowym, zainteresowany w sprawie C. S.A., złożył do akt sprawy pismo informujące, że przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana na działce 2056 w M. została wybudowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...]. Do pisma dołączył odpis pełny z rejestru przedsiębiorców KRS [...] oraz pełnomocnictwo dla Kierownika Nadzoru Inwestycji J. K. i Regionalnego Kierownika Inwestycji Budowlanych M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd doszedł do przekonania, że wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1, stwierdzając w uzasadnieniu, ze rozstrzygnięcie organu I instancji jest formalnie prawidłowe. Tymczasem Sąd stwierdził szereg uchybień, a poczynając od podmiotu składającego wniosek stwierdził, że był on nienależycie reprezentowany. Wniosek bowiem imieniem inwestora C. S.A. złożył w dniu 24 maja 2001 roku inż. L. S. Upoważnienia dla niego udzielili K. D. i J. K. Brak w aktach sprawy odpisu z rejestru sądowego [...] spółki C. SA zarejestrowanej w Sądzie Rejonowym nie pozwala ocenić, czy osoby udzielające L. S. upoważnienia były uprawnione do reprezentowania spółki i udzielania w jej imieniu pełnomocnictw. Wprawdzie w postępowaniu sądowym spółka C. S.A. przedłożyła odpis pełny z KRS nr [...], ale od daty dokonania wpisu do Rejestru Przedsiębiorców w dniu 05.07.2001 r., czyli po dacie złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie /20 maja 2001 r./. Skoro wcześniej spółka wpisana była do rejestru RHB, należało wezwać o uzupełnienie braku celem sprawdzenia sposobu reprezentacji. Należy dodać, że z odpisu pełnego z KRS złożonego do akt wynika, że uprawnieni do reprezentowania spółki członkowie zarządu T. E. i R. K. udzielili w dniu 26 kwietnia 2004 J. K. pełnomocnictwa, ale upoważnia ono do składania oświadczeń woli jedynie wspólnie z M. K. Z przedłożonych więc do akt sprawy dokumentów wynika, że K. D. i J. K., udzielając L. S. pełnomocnictwa dołączonego do wniosku, nie byli do tego uprawnieni. Skoro więc pełnomocnictwo złożone wraz z wnioskiem było nieprawidłowe, organ winien, na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych. Kolejne uchybienie polega na niewłaściwym ustaleniu stron postępowania. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczył stacji bazowej na działce o nr ewid. 2056 w miejscowości M., przy czym kabel zasilający stację przebiegać miał przez teren działek oznaczonych w operacie gruntów o nr 2056,2057,2035/1 obr. M. i 209/3 obr. O. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka 2056 stanowi własność D. Z., 2057 T. W., a 209/3 S. S. Brak wypisu z rejestru gruntów dla działki 2035/1 nie pozwala natomiast ustalić jej właściciela. W załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji, kolorem czerwonym oznaczono teren planowanej stacji bazowej, widnieje też informacja, że granice działek wykazane na tej mapie wniesiono z danych operatu ewidencji gruntów. W tym miejscu należy stwierdzić, że wypisy z rejestru gruntów dołączone do akt nie pokrywają się z numerami działek naniesionymi na w/w mapie. Przykładowo – w wypisie widnieje działka 2051 – własność Agencja Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, podczas, gdy na mapie nie ma działki o tym numerze, są natomiast nr: 2051,1,2051/2, 2051/3 i inne, co do właścicieli których brak jest danych. Akta nie zawierają również informacji odnośnie właścicieli działek 2060, 2061, 2062, 2063, 2064/1, 2064/2, 1294, 208/8, które, wg mapy graniczą z planowaną inwestycją. Decyzja organu I instancji doręczona została osobom figurującym w wypisach z rejestru gruntów, a nadto A. J., co do którego nie ma żadnej informacji w aktach, niemożliwe było zatem zweryfikowanie, czy doręczenie było zasadne. Z kolei – nie doręczono decyzji właścicielowi działki 2051. Odwołanie od tej decyzji wniosło 54 mieszkańców miejscowości O. i M. Należy tu podkreślić, że organ odwoławczy , który trzykrotnie orzekał w przedmiotowej sprawie nie dokonał oceny rozstrzygnięć organu I instancji w zakresie ustalenia podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej kwestii zgodne, że stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek./ uchwała NSA z 25 września 1995 VI S.A. 13/95, uchwała NSA z 04.12.1995 VI S.A. 20/95 /. Analiza akt sprawy nasuwa wątpliwości, czy organy dokonały prawidłowego ustalenia stron postępowania, a brak kompletnego wypisu z rejestru gruntów nie pozwala sądowi ustosunkować się do tej kwestii. Skarżąca M. J., w postępowaniu sądowym, na rozprawie w dniu 27 października 2004 roku wyjaśniła, że ani ona, ani nikt z jej rodziny nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której usytuowana ma być inwestycja objęta zaskarżona decyzja, ani też do nieruchomości sąsiednich. Swój tytuł do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym i do wniesienia skargi wywodzi ona z faktu, że działa w trosce o zdrowie własnej rodziny i mieszkańców wsi.. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien przede wszystkim ustalić, czy wniosek w sprawie był złożony przez osobę uprawnioną, a następnie ustalić strony postępowania. Jeżeli odwołujący się od decyzji organu I instancji mają tytuły własności do nieruchomości objętych inwestycją, lub do nieruchomości sąsiednich, należy przyjąć, że mają interes prawny do działania w sprawie. Po stwierdzeniu, że wniosek pochodził od osoby uprawnionej, a odwołujący się od decyzji organu I instancji wykazali swój interes prawny , należy ustosunkować się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących szkodliwości inwestycji na środowisko. Zarzuty te nie mogą jednak opierać się jedynie na powszechnym przekonaniu o szkodliwości takich inwestycji, ale muszą zawierać konkretne dowody negatywnego oddziaływania. Sąd stwierdza, że dotychczasowe postępowanie administracyjne spowodowało naruszenie jego podstawowych zasad, m.in. zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, stanowiącej, że organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu, a nie z powodu zarzutów zawartych w skardze, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.