SA/Rz 2147/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ del. do WSA Sędzia WSA Krystyna Józefczyk AsesorWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: ref. stażysta Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2147/01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] odmawiającej mu przyznania dodatku mieszkaniowego - postanowiło utrzymać w mocy tę decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 39 ust. l, art.40, art.43 ust. 1 i2 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998r. Nr 120, poz. 787, ze zm. ) w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 200 1 r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 71, póz 733) oraz art. 17 pkt l i art. 138 §l pktl kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania w sprawie wynika że wniosek o przyznanie owego dodatku złożył W. M. w lutym 2001 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. odmówił mu przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem w jego ocenie wnioskodawca wraz z rodziną zajmuje lokal na zasadzie użyczenia, co w świetle ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie rodzi prawa do takiego dodatku. Decyzja ta w następstwie odwołania wnioskodawcy została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2001 r Nr [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji Kolegium stwierdziło, iż ustalenia organu I instancji nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i zaleciła wyjaśnienie, jakiego rodzaju tytuł przysługuje odwołującemu do zajmowanego lokalu a także jakiego rodzaju ponosi on nań wydatki. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego Wójt Gminy [...] decyzją opisaną na wstępie ponownie odmówił W. M. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że zajmuje on mieszkanie w budynku stanowiącym własność rodziców , za ich zgodą wyrażoną ustnie, ponosząc koszty eksploatacyjne związane z zajmowaną częścią budynku. W ocenie organu orzekającego oznacza to, że wnioskodawca jest najemcą lokalu , gdyż opłaty te są formą wynagrodzenia za oddaną mu do używania część budynku. Wnioskodawca płaci zatem czynsz wolny i nie spełnia warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Zaznaczył także, że choć w budynku zamieszkuje dwie rodziny, to wobec nie wydzielenia w nim lokali stanowiących odrębne nieruchomości należy go uznać za jeden lokal o pow. 180 m2, co oznacza, ze przekracza on powierzchnie normatywną dla 6 osób o więcej , niż 50%. Od decyzji tej odwołanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył W. M., zarzucając, że bezpodstawnie uznano go za najemcę płacącego czynsz wolny, bowiem zajmuje on lokal na podstawie umowy użyczenia i ponosi tylko opłaty związane z eksploatacją lokalu. Podniósł również, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji zajmowana przez jego rodzinę powierzchnia nie przekracza powierzchni normatywnej dla 6 osób o więcej niż 50%. Organ II instancji nie uwzględnił tym razem odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej uzasadnieniu stwierdził, że w myśl art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, dodatek taki przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli spełniają kryterium dochodowe określone w tym przepisie. Przepis ten nie definiuje pojęcia "tytuł prawny" do zajmowanego lokalu, co oznacza, że przy jego wykładni znajdują zastosowanie normy interpretacyjne tego pojęcia przyjęte w innych przepisach prawa , w tym przede wszystkim w przepisach prawa cywilnego. Tak rozumiane pojęcie "tytułu prawnego" odnosi się więc do wszystkich form korzystania z lokalu na podstawie umowy cywilnoprawnej , wyroku sądu , decyzji administracyjnej , zarówno odpłatnie jak również pod tytułem darmym. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że wnioskodawca wspólnie z rodziną zajmuje lokal mieszkalny położony na parterze budynku należącego do rodziców . Wnioskodawca oraz jego rodzice S. i K. M. twierdzą, że zajmuje on część budynku za ich zgodą, na zasadzie użyczenia w rozumieniu art.710 kodeksu cywilnego. Pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia umowy na piśmie, ani też wnioskodawca nie płaci właścicielom budynku czynszu. Ponosi natomiast opłaty eksploatacyjne związane z zajmowaną przez częścią budynku tj. opłaty za energię elektryczną, gaz, kanalizację, opał oraz podatek od nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego umowa , na podstawie której W. M. zajmuje mieszkanie nie jest umową użyczenia. O treści umowy nie decyduje bowiem nazwa, którą przyjęły strony umowy , ale jej elementy podmiotowo i przedmiotowo istotne. Takim istotnym elementem umowy użyczenia jest jej nieodpłatność ( art. 710 kc ). Nieodpłatność należy przy tym rozumieć, jako brak jakiegokolwiek wzajemnego świadczenia ze strony biorącego w użyczenie na rzecz użyczającego. Tymczasem , jak strony same zgodnie przyznają, skarżący oprócz opłat eksploatacyjnych związanych z używaniem mieszkania ponosi również część podatku od nieruchomości. Stosownie zaś do przepisu art.21ust.l ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych czynsz obejmuje m.in. podatek od nieruchomości. To z kolei stanowi element odpłatności na rzecz użyczającego. W konsekwencji, przyjąć należy, że umowa, na którą powołuje się skarżący nie jest umową użyczenia, bo jest umową odpłatną. Zarówno w umowie najmu , jak i umowie użyczenia elementem przedmiotowo istotnym jest oddanie rzeczy do używania. Cechą najmu jest natomiast odpłatność , zatem odpłatność ponoszona przez skarżącego pozwala zaliczyć umowę do najmu, a ponoszone przez skarżącego opłaty z tytułu podatku stanowią czynsz, który nie jest czynszem regulowanym w rozumieniu art. 25 ust. l ustawy. Także regulacja zawarta w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ( Dz.U. Nr71 poz. 7337) różnicująca opłaty za używanie lokalu na opłaty zależne i niezależne od właściciela potwierdza stanowisko o odpłatnym charakterze umowy na używanie mieszkania przez skarżącego. Oznacza to, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu – konkluduje Kolegium. Skargę na tę decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. M. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W motywach skargi ponowił twierdzenia odwołania, dodając, że dla uzasadnienia decyzji Kolegium powołuje się na ustawę z 21 czerwca 2001 r., choć on wniosek o przyznanie dodatku złożył w lutym 2001 r. Wyjaśnił, iż płaci podatek , bowiem jest właścicielem gospodarstwa rolnego o obszarze 5, 93 ha przeliczeniowego. Nie płaci natomiast za budynek, którego nie jest właścicielem i część którego zajmuje na zasadzie użyczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną ( §1 ). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją tą odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. Dodatek ów został wprowadzony ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 105 poz. 509 ), zwanej dalej skrótem ustawą o najmie lokali..., jako swego rodzaju osłona socjalna ze środków publicznych ( samorządowych i uzupełniająco państwowych ). Jego funkcją jest zrekompensowanie niezamożnym rodzinom skutków większego obciążenia ich budżetów domowych podwyższonymi czynszami regulowanymi i zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania ( patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. U 1/96, OTK Nr 5/55 z r. 1996 ). Ustawodawca ustanowił przesłanki warunkujące nabycie uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, w tym dwie, mające charakter zasadniczy : posiadanie tytułu prawnego do lokalu oraz osiąganie dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, o wysokości nie przekraczającej określonego pułapu. Od zasady powszechności tego świadczenia w tak określonej grupie osób zastosował jednak wyłączenia, które początkowo miały zakres stosunkowo szeroki , jako że dodatek nie przysługiwał najemcom opłacającym czynsz wolny, najemcom lokali socjalnych, podatnikom podatku rolnego za wyjątkiem osób, które miały prawo zamieszkania w lokalach na podstawie art. 54 Karty Nauczyciela i osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą. Z biegiem czasu liczba wyłączeń uległa ograniczeniu, w następstwie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego a także działań ustawodawcy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ustawy o najmie lokali ... (tj. z 1998 r. Nr 120, poz. 787, ze zm. ) stanowił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których maja tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % w gospodarstwie wieloosobowym ( ust 1 ). Z uprawnienia do dodatku wyłączeni byli jedynie najemcy lokalu opłacający czynsz wolny (ust 3) i to tylko wówczas, gdy przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) nie opłacali czynszu regulowanego (ust 4). Zmniejszanie liczby wyłączeń, stanowiło do tej pory tendencję stałą, jako że z mocy art. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) , wyliczającego podmioty, którym przysługuje dodatek, także najemcy opłacający czynsz wolny uzyskali prawo do tego świadczenia . Czyni to uprawnionym pogląd, że wyłączenia owe, stanowiące wyjątek od zasady powszechności dodatku , jako uprawnienia dla osób o określonym ustawą dochodzie, winny być interpretowane w sposób ścisły. To zaś oznacza , że organ administracji orzekający w sprawie dodatku mógł go odmówić z przyczyny przewidzianej w art. 39 ust. 3 ustawy o najmie lokali..., tylko w takim przypadku, gdy w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że ubiegający się o to świadczenie zajmował lokal, za który uiszczał czynsz wolny. Ta właśnie kwestia jest w sprawie przedmiotem sporu, bowiem skarżący twierdzi, że zajmuje lokal na podstawie umowy użyczenia , zaś organy obu instancji przyjmują, że korzysta zeń podstawie umowy najmu, opłacając czynsz wolny. Sąd podziela pogląd organu, który wydał zaskarżoną decyzję, iż pojęcie "tytuł prawny do lokalu" w rozumieniu art. 39 ustawy o najmie lokali... obejmuje także umowę użyczenia. Brak definicji tego pojęcia we wspomnianym przepisie i funkcja dodatku nakazuje interpretować je szeroko i obejmować każdy tytuł prawny, który stwarza stosunek obligacyjny lub prawnorzeczowy, pozwalający na korzystanie lokalu mieszkalnego ( patrz: G. Bieniek – "Zasoby mieszkaniowe zakładów pracy – Problematyka Prawna -cz. II. Najem mieszkań" - Praca i Zabezpieczenie społeczne Nr 5/95 str.63, W.Chróścielewski, J.P.Tarno - "Elementy administracyjno- prawne najmu lokali mieszkalnych oraz dodatki mieszkaniowe"- – Samorząd terytorialny Nr 9/1995, str. 65 ). Postępowanie w sprawie dodatków mieszkaniowych , choć jest wszczynane na wniosek obejmujący deklarację o dochodach nie zawiera odmiennych, od przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego, reguł dowodowych, co oznacza, że to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i załatwienia jej przy uwzględnieniu słusznego interesu strony traktowanego równorzędnie z interesem społecznym ( art. 7 i 77 §1 kpa ). W ocenie Sądu organ wymogom tym nie sprostał, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy i sposób jego udokumentowania nie pozwalają na odparcie zarzutu skargi, iż umowa na podstawie, której skarżący zajmuje lokal jest umową użyczenia.. Podług art. 710 kodeksu cywilnego, przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Cechą odróżniającą użyczenie od innych umów, których treścią jest korzystanie z rzeczy, w tym umowy najmu , jest jej nieodpłatność a w szczególności brak wynagrodzenia dla właściciela rzeczy. Nie oznacza to jednak, że biorący rzecz do używania nie ponosi kosztów jej utrzymania, ten bowiem obowiązek wynika dlań z art. 713 kc. Użyczenie nie wyklucza także czynienia wydatków i nakładów na rzecz, z tym jednak zastrzeżeniem, że w razie ich poczynienia użytkownik rzeczy może żądać ich zwrotu od użyczającego na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia ( patrz : Kodeks cywilny – Komentarz, tom II, str. 296-304 Wyd. C. H. Beck, W-wa 1998 ). Oznacza to, że dokonywanie nakładów na rzecz nie dyskwalifikuje umowy, jako umowy użyczenia. Dotyczy to w szczególności nakładów koniecznych, których podjęcie dyktuje niezbędna potrzeba utrzymania określonego stanu rzeczy lub normalnego z niej korzystania. Zalicza się do nich: koszty utrzymania , naprawy i remonty a także bieżące podatki i inne daniny publiczne ( patrz: Kodeks cywilny z komentarzem Z. Gordon i inni - Wyd. Prawnicze Warszawa 1980 . str. 183 ). Sąd podziela pogląd zaskarżonej decyzji, że o rodzaju umowy nie przesądza nazwa, jaką nadały jej strony ale jej elementy przedmiotowo i podmiotowo istotne, jednak podkreśla , iż w przy wykładni umów należy badać przede wszystkim, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy ( art. 65 §2 kc ), jak również, że w razie sporu, co do rodzaju umowy łączącej strony stosunku cywilnoprawnego do jego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd cywilny. Organ decydujący w sprawie przyjmując - wbrew twierdzeniu skarżącego- że umowa na podstawie , której zajmuje on lokal jest umowa najmu a nie umową użyczenia, stanowisko swe opiera na ustaleniu, iż skarżący uiszczać miał za ten lokal część podatku od nieruchomości. W ocenie organu dyskwalifikuje to tę umowę , jako umowę użyczenia, czyniąc z niej umowę najmu. Zdaniem organu przesądza o tym zapis art. 21 cytowanej wyżej ustawy o najmie lokali......, który podatek od nieruchomości zaliczał do czynszu. Pomijając nawet okoliczność, iż ustawa ta nie obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji a nowa ustawa ( ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ) nie zawiera zapisu definiującego czynsz, stwierdzić wypadnie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób przewidziany w kpa, by skarżący taki właśnie podatek uiszczał na rzecz właściciela budynku, w którym zamieszkuje.. Z akt sprawy a w szczególności z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] wynika bowiem, że działka Nr 975, ( na której usytuowany jest budynek ) stanowi własność K. M. - ojca skarżącego. Wskazywałoby to, w świetle art. 48 kc, że to właśnie jest on właścicielem budynku zajmowanego przez skarżącego a co za tym idzie i stroną umowy, na podstawie której skarżący korzysta z lokalu. On też figuruje na dołączonych do akt rachunkach za energię elektryczną i gaz. Jego, jako właściciela budynku wskazuje skarżący przesłuchany w charakterze strony postępowania. Tymczasem K. M. nie został w sprawie przesłuchany, choć doręczono mu decyzję zaskarżoną, podobnie jak decyzję organu I instancji, co może wskazywać, że organ traktował go jako stronę postępowania. Ustalenie natomiast, co do faktu, iż skarżący pokrywa część podatku od nieruchomości oparto na przesłuchaniu w charakterze stron, skarżącego i jego matki S., której prawa do budynku nie zostały wyjaśnione. Oświadczyła ona w trakcie przesłuchania, że skarżący zwraca "proporcjonalnie koszty podatku za nieruchomość". Skarżący stwierdził natomiast, że "nie płaci czynszu regulowanego, uiszcza natomiast wszystkie opłaty związane z eksploatacją zajmowanej części budynku mieszkalnego, jak energia elektryczna, gaz, kanalizacja, podatek". Kupuje także drzewo na opał i ponosi nakłady na remont budynku. Przesłuchania te zostały wprawdzie utrwalone w formie protokołu, jednakowoż z uwagi na fakt, że w protokołach brak zapisu , iż strony zostały uprzedzone o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania i prawie odpowiedzi na pytania mogące narazić je lub ich bliskich na skutki wymienione w art. 83 §2 kpa, dowód ten obarczony jest wadą ( art. 86 w z. z art. 83 kpa ). Okoliczność ta, przy ogólnikowym sformułowaniu protokołu nie pozwala w ocenie Sądu na odparcie zarzutu skargi, iż podatek , o którym mówił skarżący i jego matka, to podatek rolny związany z własnością gospodarstwa rolnego. Zaznaczyć przy tym wypadnie, że wpisany w księdze wieczystej , jako właściciel nieruchomości K. M. na rozprawie przed Sądem oświadczył, że skarżący nie uiszcza na jego rzecz żadnych opłat. Nie płaci też (nawet w części) podatku od nieruchomości. Całość podatków uiszcza K. M., zaś skarżący płaci podatek rolny za posiadane gospodarstwo rolne. Tak poczynione i udokumentowane ustalenia nie pozwalają w ocenie Sądu na uznanie za udowodniony faktu, iż skarżący zajmował lokal na podstawie umowy najmu, uiszczając zań czynsz regulowany a tylko w takim wypadku byłby on wyłączony z kręgu osób, które posiadają prawo do dodatku mieszkaniowego ( oczywiście pod warunkiem spełniania innych przesłanek ustawowych, takich jak odpowiedni dochód , powierzchnia użytkowa lokalu, ponoszenie wydatków na lokal, ). Opisane wyżej wady postępowania ( art. 7 i 77 §1, art. 86 w zw. z art. 83 kpa i ), Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym, organ ustali, kto jest właścicielem budynku w którym zajmuje lokal skarżący i jaki rodzaj umowy łączy go z właścicielem, zachowując przy tym wymogi kpa , co do przeprowadzania dowodów i ich dokumentowania oraz zapewnienia stronom postępowania prawa do czynnego w nim udziału. Na podstawie tak poczynionych ustaleń dokona oceny, czy skarżący spełnia przewidziane ustawą przesłanki warunkujące nabycie prawa do dodatku mieszkaniowego. Prowadząc postępowanie organ winien mieć na względzie zapis art. 19 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o dodatkach mieszkaniowych. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.