SA/Rz 2149/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2149/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r[...] Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku H. i G. C., ustalił warunki zabudowy i .zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 188/3 w T. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1, art. 42 i art. 46 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 nr 15 poz. 139 /. Decyzja nie zawiera informacji odnośnie warunków wynikających z ustaleń planu miejscowego, natomiast wskazuje na konieczność uzgodnienia warunków zabudowy z Okręgowym Urzędem Górniczym [...]. Nadto stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone są literami A,B,C,D na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik do niej. Z wypisów z rejestru gruntów, załączonych do akt sprawy organu I instancji wynika, że z działką nr 188/3 przeznaczoną na inwestycję, graniczy działka nr 198 /droga/ stanowiąca własność Skarbu Państwa, działka nr 184 J. R., działka nr 188/4 M. H. i działka nr178 Gminy [...]. Od decyzji Wójta odwołał się właściciel działki nr ewid.184 J. R. Wnosząc o uchylenie orzeczenia zarzucił, że otrzymał decyzję bez załącznika graficznego. W tej sytuacji nie zna zamierzeń sąsiadów i nie posiada informacji, na czym polegać ma rozbudowa ich domu. Zaznaczył również, że okno w istniejącym budynku sąsiadów odległe jest od granicy jego działki o 4 m, co jego zdaniem, niezgodne jest z prawem budowlanym. Nadto – otrzymana przez niego decyzja jest jedynie kserokopią, a nie oryginałem lub kserokopią urzędowo poświadczoną . Decyzją z [...] sierpnia 2002 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu Wójta uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do negatywnej weryfikacji zaskarżonej decyzji. Dodał, że w sprawie podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalony na jej podstawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie Gminy ,zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z 30.07.1993 r. Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest na oznaczonym w obrębie MPO symbolem 27 MRj z ustaleniami "teren budownictwa zagrodowego z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego, w różnym stopniu zainwestowania. Dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk, wymianę i rozbudowę substancji kubaturowej oraz wszelkie remonty". W sytuacji zgodności inwestycji z ustaleniami planu, organ nie może odmówić ustalenia w.z. i z.t., nie bada uprawnień do terenu, a wyłącznie ocenia zgodność zamierzenia z obowiązującym planem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odpowiedział, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy... nie określa się szczegółowej lokalizacji inwestycji. Nadto, strona była prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania, prawie zapoznania się z materiałem dowodowym i prawem wnoszenia uwag i zastrzeżeń, z którego to prawa nie skorzystała. W skardze do NSA J. R. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucił, że nie zgadza się z decyzją Wójta, bowiem do chwili obecnej nie został zapoznany ani z lokalizacją ,ani z warunkami rozbudowy budynku sąsiadów, który w przyszłości może kolidować z jego domem. Ponownie zarzucił, że najbliższe okno sąsiadów jest oddalone od jego posesji o 4 m, co jest, jego zdaniem, niezgodne z prawem budowlanym. Dodał, że przepis art. 9 k.p.a. nakazuje wyczerpująco informować strony o toczącym się postępowaniu, a art. 10 k.p.a zobowiązuje organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Tymczasem Wójt wydał decyzję bez konsultacji ze skarżącym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację z uzasadnienia decyzji. W szczególności organ stwierdził, że w sytuacji zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu, nie bada się celowości zamierzenia ani uprawnień do terenu. Na rozprawie w dniu 27 października 2004 roku skarżący przedłożył do akt decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. i uchylającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca z 2002 roku, na dowód, że sprawa jest przedmiotem rozpoznania po raz kolejny. Organ odwoławczy w poprzednim orzeczeniu stwierdził uchybienia formalne postępowania przed organem I instancji, które spowodowały negatywną weryfikację rozstrzygnięcia. Organ przytoczył wyrok NSA SA/Ka 963/91 z dnia 29.01.1992 r., w którym sąd stwierdził, że załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawnie materialnym kryteria przedmiotowe , z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sad bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. Stwierdzone przez sąd uchybienia postępowania nie pozwoliły na pozostawienie w obiegu prawnym zaskarżonego orzeczenia, mimo, że sąd nie podziela słuszności większości zarzutów skargi. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaniu takiej decyzji podlegają , w myśl art. 39 ust. 1 zmiany zagospodarowania terenu polegające na wykonaniu, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji. Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący J. R., jako właściciel sąsiadującej z inwestycją działki nr 184 jest stroną postępowania. Nie wyraził on zgody na warunki zabudowy działki nr 188/3 w T. ustalone przez Wójta Gminy w doręczonej mu w dniu 5 lipca 2002 roku decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. w § 1 określa elementy decyzji administracyjnej, a § 2 tego przepisu stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim przepisem szczególnym jest w rozpatrywanej sprawie przepis art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, który wymienia elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi są: określenie rodzaju inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące interesów osób trzecich, termin ważności decyzji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji , wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja Wójta z dnia [...] lipca 2002 r. zawiera te informacje i składa się z części tekstowej oraz mapy stanowiącej załącznik graficzny. Zgodnie z przepisem art. 109 k.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie. Skoro J. R. jest stroną niniejszego postępowania, w myśl przytoczonego przepisu organ winien doręczyć mu decyzję wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część. Doręczenie decyzji bez załącznika graficznego, czyli niekompletnej, należy uznać za nieprawidłowe. Jeżeli nawet w toku postępowania strona nie skorzystała ze swoich uprawnień do wnoszenia uwag i zastrzeżeń, czy też nie zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nie zwalniało to organu z obowiązków, jakie nakłada na niego ustawa. Kolejne uchybienia organu Sąd stwierdził z urzędu. Decyzja organu I instancji wydana została pod warunkiem uzgodnienia jej z Okręgowym Urzędem Górniczym. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że takie uzgodnienie miało miejsce, jednak dokumentu potwierdzającego to uzgodnienie organ nie dołączył do akt sprawy, co uniemożliwiło sądowi weryfikację tej okoliczności. Ponadto – przepis art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja, w uzasadnieniu odwołuje się do naczelnej zasady procesu administracyjnego zawartej w przepisie art. 6 k.p.a., że organy działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ stwierdza, że w przedmiotowej sprawie oparto orzeczenie o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, i uchwalonym na ich podstawie Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zacytowane też zostały przez organ ustalenia tego planu dla terenu przeznaczonego pod przedmiotową inwestycję, które dopuszczają budownictwo jednorodzinne, lokalizację nowych siedlisk i wymianę i rozbudowę substancji kubaturowej oraz wszelkie remonty. Z takiego zapisu wynika, że planowana inwestycja zgodna jest miejscowym planem przestrzennym, jednak obowiązkiem organu było dołączenie planu, lub wypisu z niego do akt sprawy, w przeciwnym razie niemożliwe jest dokonanie przez sąd kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące istniejącego budynku inwestorów, jego odległości od granicy działek, a także usytuowanie okien nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, bowiem sprawy ewentualnych odstępstw od przepisów prawa budowlanego rozstrzygane są w innym postępowaniu przez upoważnione do tego organy. Reasumując – w ocenie sądu, organ odwoławczy nie dokonał właściwej kontroli postępowania organu I instancji i mimo oczywistych braków tego postępowania – uznał je za przeprowadzone prawidłowo. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten ustali, czy decyzja Wójta Gminy uzgodniona została z Okręgowym Urzędem Górniczym, a jeżeli tak, to dołączy ten dokument do akt sprawy. Nadto uzupełni akta o wypis z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z ustaleniami dotyczącymi terenu planowanej inwestycji. Stwierdzone uchybienia postępowania naruszają niewątpliwie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej sformułowanej przez przepis art. 7 k.p.a., że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszona została też zasada zawarta w przepisie art. 9 k.p.a., w myśl której organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także zasada wysłuchania stron zawarta w przepisie art. 10 k.p.a., bowiem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te zasady nie zostały przez organ zastosowane wobec skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.