SA/Rz 2174/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i S. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i S. Ż. solidarnie kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego SA/Rz 2174/02 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] zatwierdzającej projekt scalenia wsi F. Decyzja nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1991 roku zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi F. stała się ostateczna. Pismem z dnia 29 sierpnia 2001 roku właściciele działek 425,334 i 469 M. i S. Ż., właściciel działki nr 426 K. J. oraz właścicielka działki 427 J. S. wystąpili do Starosty o jej zmianę. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 27 września 2001 roku tylko M. i S. Ż. podtrzymali wniosek, natomiast J. S. i K. J. wnieśli o pozostawienie ich działek według stanu po scaleniu. Starosta decyzją z dnia [...] października 2001 roku umorzył postępowanie z uwagi na zmianę stanowiska wnioskodawców. Decyzję tę uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powodu błędów proceduralnych. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku, ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Jako podstawę prawną podał art. 105 par.1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że w obecnym stanie prawnym zmiana decyzji jest możliwa jedynie pod warunkiem , że strony wyrażą zgodę na dokonanie zmiany projektu scalenia w części dotyczącej ich działek. Ponieważ w trakcie postępowania administracyjnego strony postępowania J. S. i K. J. nie wyrazili zgody na jakiekolwiek zmiany, Starosta uznał dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego S.A./Ka 660/83 z 1984 , w którym Sąd orzekł, że art. 155 k.p.a daje podstawę jedynie do pozytywnej decyzji dla strony, natomiast brak przesłanek do jego zastosowania powoduje bezprzedmiotowość postępowania / art. 105 k.p.a/. Odwołanie M. i S. Ż. podważyli zasadność i prawidłowość dokonanego scalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 138 par 1 k.p.a. W ocenie tego organu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe pod względem formalnym i merytorycznym. W uzasadnieniu organ naprowadził, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek stron, domagających się zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].10.1991 o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów. W toku postępowania administracyjnego nie uzyskano jednak zgody wszystkich stron na dokonanie zmiany decyzji. Zgodnie z 155 k.p.a. decyzja, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji który ja wydał , lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub słuszny interes strony. Zgoda stron stanowi przesłankę stosowania 155 k.p.a., a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Organ powołał się na orzeczenia NSA I.SA 2408/81 i III SA 1479/85. W oparciu o przepis art. 105 k.p.a. , gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszym przypadku organ I instancji stwierdził brak zgody wszystkich stron co do zmiany decyzji i uznał prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe. Nadto organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem postępowania było sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmiana decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 są oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i S. Ż. ponownie podważyli zasadność i prawidłowość dokonanego scalenia. Zarzucili, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego zatwierdzająca projekt scalenia rażąco narusza interes strony oraz interes społeczny, oraz że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy sposób wydzielenia działek podczas scalenia był prawidłowy. Dodali też, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta z urzędu, bowiem w innym wypadku nie dojdzie do porozumienia pomiędzy nimi a pozostałymi stronami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. / sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone / a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania , nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany projektu scalania gruntów wsi F. zatwierdzonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego uznając ,że stało się ono bezprzedmiotowe wobec braku zgody wszystkich stron. W ocenie Sądu ,w badanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis art. 105 par. 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w w/w przepisie, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego /wyrok NSA II S.A. 70/98 z 26.03.1998 LEX nr 43205/. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w cyt. przepisie wynikać może z różnych przyczyn, podmiotowych, bądź przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. Może to być śmierć osoby fizycznej, lub utrata przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej, zmiana tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, czy też niedopuszczalność wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych wynikająca z przepisów odrębnych Bezprzedmiotowe jest też postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, a także ten, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego ... /B.Adamiak,J.Borkowski ,Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie VI, Warszawa 2004/. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2001 roku M. i S. Ż., J. S. i K. J. zażądali zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Podczas postępowania administracyjnego J. S. i K. J. zmienili stanowisko , nie wyrażając zgody na jakąkolwiek zmianę tej decyzji. W tej sytuacji, wobec konsekwentnego żądania przez M. i S. Ż. zmiany w/w decyzji, organ rozpoznając sprawę w toku postępowania administracyjnego, winien odmówić zmiany decyzji ostatecznej, wobec braku zgody wszystkich stron. Stosownie bowiem do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie , za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej (...) jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda stron stanowi więc podstawowa przesłankę stosowania tego przepisu, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa./Komentarz. j.w. /. Zgoda stron nie może być dorozumiana, ani domniemana, tylko udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie w/w przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.01.2000 r. S.A./Bk 700/99 wyraził pogląd, że zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości, czy też bezprzedmiotowości postępowania. Żądanie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest sprawą nową w stosunku do sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem jej rozpoznania jest występowanie lub brak przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Jeżeli zatem strona wystąpiła z żądaniem zmiany decyzji ostatecznej, to nastąpiło wszczęcie postępowania, w toku którego ma nastąpić rozstrzygnięcie przez organ administracji, czy zachodzą zmiany decyzji przewidziane w art. 155 k.p.a. Rozstrzygnięcie to musi nastąpić w formie decyzji, w której organ uwzględnia żądanie strony, bądź odmawia zmiany decyzji, kończąc w ten sposób, w danej instancji, postępowanie w sprawie zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej, taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /m.in. wyrok NSA III SA 1479/85 z 21.04.1986 r. ONSA 1986/1/24/ . Z urzędu Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja omyłkowo, jako zainteresowanego wymienia K. J., zamiast K. J., właściciela działki nr 426. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji -naruszają przepisy postępowania administracyjnego i dlatego podlegają uchyleniu , na zasadzie przepisu art. 145 par.1 ust.1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz. 1270 /. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w/w ustawy.