SA/Rz 2205/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA /del./ Stanisław Śliwa /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref.-staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. i H. K. kwoty po 10 /dziesięć/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 10 marca 2004 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) po rozpatrzeniu odwołania H. K. i M. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r.s Nr [...] udzielającej E. Sp. z o.o. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń byłego kina A. położonego na działce nr 1166/1 obr. [...] przy ul. M. w R. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu aktu podano, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest sprawa pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń byłego kina A.. Od decyzji organu I instancji uwzględniającej wniosek złożony w tej materii odwołali się H. K. i M. K. kwestionując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także przedłożoną dokumentację techniczną "projekt architektoniczno-budowlany zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń dawnego kina A. w R. przy ul. D.". Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części regulują przepisy art.71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. W § 8 ww. rozporządzenia określone zostały wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że zostały spełnione ws7ystkie wymogi zawarte w rozporządzeniu, Z opisu technicznego określającego dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie wynika, że w przedmiotowym obiekcie, na parterze w miejscu byłych pomieszczeń zaplecza kina planuje się zlokalizować kuchnię, zmywalnię i rozdzielnię kelnerską natomiast w tylnej części sali kinowej przewiduje się barek otwarty. Ponadto, na antresoli pomieszczenie socjalne zostało zaadaptowane na aneks kuchenny. Ponieważ kuchnia, zmywalnia i rozdzielnia kelnerska pozbawione są oświetlenia naturalnego, w pomieszczeniach tych projektuje się oświetlenie sztuczne o natężeniu wyższym o 50 % w stosunku do wymaganego Polską Normą. Na odstępstwo od przepisów dotyczących oświetlenia światłem naturalnym stanowisk pracy, inwestor uzyskał zgodę Państwowego Inspektora Pracy w R. (postanowienie z dnia [..] maja 2000 r.). Projekt adaptacji części pomieszczeń kina A. uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcy d/s bezpieczeństwa i higieny pracy oraz rzeczoznawcy d/s sanitarnohigienicznych, co potwierdzono stosownymi pieczęciami na planszy rzutu parteru. Jednocześnie z opisu technicznego oraz z przesłanego wyjaśnienia inwestora wynika, że w przedmiotowym obiekcie zostanie zachowana pierwotna funkcja użytkowa lokalu (kino) z możliwością prowadzenia imprez kulturalnych i okolicznościowych tj. występów artystycznych, pokazów mody, prezentacji nowych wyrobów, wernisaży. Zakres usług gastronomicznych dotyczy wyłącznie potrzeb własnych w trakcie seansów i imprez zamkniętych, bez możliwości korzystania przez osoby z zewnątrz. Odnosząc się do zarzutów odwołujących dotyczących braku określenia usług prowadzonych w kinie A. zaskarżoną decyzją organ I instancji zezwolił na zmianę sposobu użytkowania tylko konkretnie wskazanych w sentencji decyzji pomieszczeń, natomiast pomieszczenie główne kina (sala kinowa) nie było przedmiotem postępowania, bowiem zgodnie z dokumentacją nie zmieni swojego przeznaczenia. Należy zaznaczyć, że rozpatrując powyższą sprawę organ związany jest wnioskiem strony, bowiem to wniosek zainteresowanego zakreśla granice przedmiotu sprawy. Skoro inwestor wskazał, że zmianą sposobu użytkowania obejmuje wyłącznie część pomieszczeń, które będą obsługiwać lokal kina zgodnie z jego pierwotną funkcją, obawy skarżących dotyczące innego przeznaczenia obiektu w tym postępowaniu nie mogą być uwzględnione. Zarzut odwołujących dot. sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą uprawnienia jest bezzasadny, bowiem § 8 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. określa wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten nie posługuje się pojęciem "projektu budowlanego" mówi natomiast o opisie technicznym i stosownych rysunkach. Stąd też niezależnie od faktu nazwania przedłożonego opracowania projektem architektoniczno-budowlanym, organ nie ma prawa stosować, co do autora tej dokumentacji jak i osoby sprawdzającej wymogów, które dotyczą projektów budowlanych. Poruszona w odwołaniu sprawa zakończona decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [..] była przedmiotem odrębnego postępowania. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli M. K. i H. K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzających ją decyzji Prezydenta Miasta a także innych decyzji dotyczących tego budynku, jako naruszających przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja jest kolej na próbą legalizacji istniejącej dotąd samowoli budowlanej polegającej na nielegalnej przebudowie budynku kina A. poprzez wbudowanie nowego żelbetowego stropu tzw. antresoli na nowej konstrukcji słupowej w czasie obowiązywania obecnej ustawy Prawo budowlane. Próbę legalizacji podjął Prezydent Miasta decyzją wydaną na podstawie art. 51 prawa budowlanego nakazując przedłożenie stosownych dokumentów. W postępowaniu nadzwyczajnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia tej łamiącej prawo decyzji, lecz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję WINB i stwierdził nieważność pierwotnej decyzji Prezydenta wskazując na art. 48 prawa budowlanego. Do dnia dzisiejszego nadzór budowlany milczy a administracja architektoniczno-budowlana obu instancji poczyna sobie, co zamyśli inwestor przebudowy kina. Między innymi udziela pozwolenia na zmianę (już zmianę) sposobu użytkowania pomieszczeń na samowolnej do dziś antresoli. Jak można udzielać pozwolenia na zmianę przeznaczenia pomieszczenia, które nie istnieje. Przecież nie istnieje żadne pomieszczenie, które powstało nielegalnie dopóki nie zostanie jego istnienie prawnie usankcjonowane. O fakcie istnienia do dzisiaj nie zalegalizowanej samowoli ma pełną wiedzę Prezydent Miasta oraz Wojewoda. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek kończyć swoje postępowanie stosownymi decyzjami rozstrzygającymi sprawę zagadnienia wstępnego, jakim jest bezsprzeczna samowola, czyli przebudowa kina, w wyniku, której powstała dzisiejsza substancja budynku po przeróbkach. Przedstawiciel Wojewody podpisując decyzję nie przejmuje się całą ustawą i ponad całą ustawę przedkłada jeden jej artykuł i rozporządzenie jako jedyne kryterium oceny. Skarżący mieszkają zbyt blisko przedmiotowego obiektu funkcjonującego i szczególnie uciążliwego w godzinach nocnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że zawarte w skardze zarzuty nie dotyczą przedmiotowego postępowania i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Przedstawiona sprawa samowoli budowlanej była przedmiotem odrębnego postępowania, które zostało zakończone odrębną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokalu użytkowego (dawne kino A.) znajdującego się na parterze w piwnicy i na antresoli w budynku położonym na działce nr 1166/1, obr. [...] przy ul. M. w R., w którym przeprowadzono roboty adaptacyjne bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak, więc niniejsza sprawa mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Stan sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2000 r. sprecyzowanym następnie pismem z dnia 4 grudnia 2000 r. "E." Sp. z o.o. w R. domagała się wydania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina "A." : na parterze w części dotyczącej dawnych pomieszczeń zaplecza adaptowanych na kuchnię, zmywalnię i rozdzielnię kelnerską z barkiem, a na antresoli w części pomieszczeń socjalnych adaptowanych na aneks kuchenny. Do wniosku dołączono "Projekt inwentaryzacji stanu istniejącego budynku", "Projekt architektoniczno-budowlany zmiany sposobu zagospodarowania" wraz z uzgodnieniami, wyrys i wypis z mapy ewidencyjnej oraz poświadczenia hipoteczne. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina "A." w określonym wcześniej zakresie, a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego projektu. W dniu 8 stycznia 2001 r. H. K. i M. K. złożyli pismo, do którego załączyli decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] nakazującej właścicielom dawnego kina "A." przedłożyć stosowne dokumenty w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał przeprowadzić w przedmiotowej sprawie postępowanie pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mając zebrany wskazany wyżej materiał dowodowy organ I instancji uwzględnił wniosek "E." Sp. z o.o. w R. i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina "A." : na parterze w części dotyczącej dawnych pomieszczeń zaplecza jako kuchni, zmywalni i rozdzielni kelnerskiej z barkiem, a na antresoli w części pomieszczeń socjalnych jako aneksu kuchennego. Organ uznał, że zarzut dotyczący samowolnie wykonanych robót budowlanych nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy sposobu użytkowania tylko części pomieszczeń i nie obejmuje prac budowlanych wymagających odrębnych pozwoleń. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał on, że inwestorzy spełnili wszelkie wymogi określone przez przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zajął się w żadnym zakresie problemem samowoli budowlanej, jakiej zdaniem skarżących dopuścił się inwestor. Zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), dlatego w obrocie prawnym ostać się nie może. Fragmentaryczny materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zdaje się wskazywać, że inwestor E. Sp. z o.o. w R. w sposób samowolny najprawdopodobniej dokonał przebudowy budynku dawnego kina "A." z przeznaczeniem go na Drink-Bar. Za takim ustaleniem zdaje się przemawiać treść uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2000 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] nakazującej właścicielom dawnego kina "A." przedłożyć stosowne dokumenty w zakreślonym terminie. Po wykonaniu tych robót albo i w trakcie ich wykonywania (kwestii tej nie pozwala przesądzić materiał dowodowy zebrany w sprawie) inwestor podjął czynności zmierzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu z kina na Drink-Bar, z tym, że następnie żądanie swoje ograniczył do części pomieszczeń obiektu, niemniej wniosek ten dotyczy również części budynku związanej z najprawdopodobniej samowolnie wykonaną antresolą. Wcześniej jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. wydanym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał właścicielom przedmiotowej nieruchomości wykonać czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego ż prawem. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego aktem z dnia [...] września 2000 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala na zbadanie, czy po tym stwierdzeniu nieważności, ewentualnie w okresie wcześniejszym doszło w jakikolwiek sposób do zalegalizowania prawdopodobnej samowoli. Wskazane braki w materiale dowodowym nie pozwalają na jednoznaczne określić rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Szczątkowy materiał, co do zakresu przeprowadzonych robót zdaje się wskazywać, że mają one charakter przebudowy. Przez przebudowę w języku potocznym rozumie się zmianę istniejącego stanu na inny (patrz: Mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999 s. 716). Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia przebudowa, stąd też zwrócenie się w tej materii do interpretacji tego słowa w języku potocznym jest w pełni uzasadnione. Gruntowna zmiana przedmiotowej budowli odnosi się nie tylko do wykonania robót budowlanych, ale również ma na celu zmianę przeznaczenia części tego budynku. W przypadku przebudowy obejmującej zmianę przeznaczenia obiektu trudno jest wyznaczyć granicę między realizacją robót, a zmianą przeznaczenia obiektu, tak by ustalić zakończenie robót i rozpoczęcie zmiany przeznaczenia obiektu. Zmiana przeznaczenia obiektu dokonuje się jednak po uprzednim wykonaniu robót budowlanych, aczkolwiek przyczyną wszczęcia robót jest zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu. Tak więc przy rozgraniczeniu tych pojęć należy dać pierwszeństwo kwestii wykonania robót budowlanych, a problem zmiany sposobu użytkowania rozstrzygnąć dopiero po ich zakończeniu. W niniejszej sprawie po powzięciu wiadomości przez organ administracji architektoniczno-budowlanej o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 1999 r. wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należało wyjaśnić, jaki jest stan tej sprawy, czy nie wydano decyzji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (jak to zdaje się wskazywać Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) albo czy nie wydano w okresie późniejszym lub wcześniejszym decyzji, która zalegalizowałaby samowolę. W przypadku trwania w tej materii postępowań przed organami nadzoru budowlanego należało zawiesić niniejsze postępowanie aż do ich zakończenia. Nie można wydać decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy toczy się postępowanie, którego wynikiem może być nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie w kierunku wyjaśnienia, na jakim etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego jest sprawa dotycząca samowoli budowlanej i stosownie do ustaleń albo zawiesi niniejsze postępowanie do jej zakończenia albo nada sprawie dalszy bieg. Po zakończeniu tamtego postępowania, stosownie do jego wyniku względnie po stwierdzeniu, że doszło do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, rozstrzygnie wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.