SA/Rz 2257/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. i E. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów skargę oddala SA/Rz 2257/02 U Z A S A D N I E N I E Działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane [ t.jedn. z 2000 r. Dz.Ust. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm. ] oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. decyzją z dnia [...].07.2002 r. nr PUNB. [...] nakazał W. J. zam. w O. nr 186, przedłożenie stosownej dokumentacji, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego posadowionego na dz.nr 893 { 1028 }, położonej w O., do stanu zgodnego z prawem i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w związku z wykonaną przebudową konstrukcji ścian i dachu części budynku { przybudówki }, a to : 1/ projektu budowlanego obejmującego inwentaryzację budynku mieszkalnego wraz z przybudówką 2/ opinii technicznej opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, potwierdzającej, że przebudowa { remont kapitalny } przybudówki została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i obiekt nadaje się do użytkowania 3/ dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania terenem w terminie do dnia 15.10.2002 r. W uzasadnieniu swojej decyzji w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 8.09.1994 r. i 16.10.1998 r. organ ustalił, że na opisanej wyżej działce, stanowiącej obecnie własność W. J., posadowiony jest budynek mieszkalny wraz z przybudówką, która objęta została przebudową. W związku z powyższym Kierownik Urzędu Rejonowego w S. u postanowieniem z dnia [...].10.1994 r. nr [...] zobowiązał W. J. do przedstawienia m. innymi dokumentu określającego zakres wykonanego remontu budynku mieszkalnego i potwierdzającego fakt wykonania remontu zgodnie ze zgłoszeniem. W odpowiedzi na powyższe wyżej wymieniona stwierdziła, że wszelkie dokumenty znajdują się w Sądzie Rejonowym w Lesku, w związku z toczącym się przed tym Sądem postępowaniem z udziałem W. i J. C. o podział majątku dorobkowego. Postępowanie to zostało zakończone prawomocnym postanowieniem tegoż Sądu z dnia 6.11.1998 r. o czym poinformował organ Prezes Sądu Rejonowego w L. pismem z dnia 24.01.2002 r. Po ustaleniu zatem właściciela nieruchomości organ podjął dalsze czynności w sprawie i przeprowadził kolejne oględziny w dniu 12.02.2002 r., w wyniku których ustalono, że stan techniczny przybudówki nie uległ zmianie jak również nie zmieniono wyglądu i wymiarów zewnętrznych całego budynku. Na podstawie oświadczenia W. J. ustalono, że w r. 1986 lub 1987 został przeprowadzony remont budynku mieszkalnego. W ramach tego remontu przybudówka drewniana została przekształcona na murowaną tj. została wyremontowana podmurówka kamienna poprzez nadlanie betonu, ściany zewnętrzne wykonano z pustaków typu siporex i cegły pełnej oraz dwie ściany działowe. Konstrukcja dachowa została wzmocniona i wykonano nowe pokrycie z blachy. Szerokość przybudówki określają wymiary 2,10 m. + 2,30 m. , długość jej równa jest 12 m. W ścianach zewnętrznych zamontowano 4 okna oraz drzwi wejściowe. Znajdujące się w niej pomieszczenia to spiżarka, przedsionek i łazienka z hydrofornią. W najwęższym miejscu przybudówka odległa jest o 3,70 m. od ogrodzenia nieruchomości należącej do J.i J. G., a najbliższy otwór okienny znajduje się w odległości 4,50 m. od tego ogrodzenia. Z oświadczenia W.J. wynika, że budynek ten przejęła od byłych właścicieli w r. 1974 i okazała ona dokument ubezpieczenia obowiązkowego z PZU opatrzony datą 20.10.1983 r. zgodnie z którym ubezpieczenie obejmowało budynek mieszkalny drewniany, ganek drewniany i przybudówkę drewnianą. Poza tym wedle jej oświadczenia przed wykonaniem remontu sporządzono protokół z oględzin budynku, w których uczestniczył przedstawiciel Urzędu Gminy w O. A. Ś. i protokół ten stanowił jednocześnie o zgłoszeniu prac remontowych. Na podstawie wyjaśnień A. Ś. ustalono, że w archiwum Urzędu Gminy nie znajduje się zgłoszenie dokonane przez W.J. jak również wspomniany wyżej protokół. Nie wykluczył on jednak dokonanie czynności związanej ze sporządzeniem tego protokółu i dodał że Urząd dysponuje rejestrem wydanych pozwoleń na budowę i remontów obejmującym okres od r. 1973 do r. 1994. W rejestrze tym brak jest danych dotyczących wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę czy remontu tego budynku. W.J. nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonanej przebudowy przybudówki. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskania pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane rozumieć zaś należy roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Uprawnia to stwierdzenie, że na dokonanie przebudowy przedmiotowej przybudówki, która równoznaczna była z remontem kapitalnym, polegającym na wymianie elementów konstrukcyjnych { ścian } inwestor winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na przebudowę lub remont, albowiem ówcześnie obowiązująca regulacja nie dopuszczała wykonania remontu na podstawie zgłoszenia. Z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie byłoby celowym wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. W takiej sytuacji stosować należy art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ostatnio ustawy, zgodnie z którym organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzję tę zaskarżyli odwołaniem skierowanym do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W. i E. J. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego oraz błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza zeznań świadka A. Ś., które mijają się z rzeczywistością. Rzecz bowiem w tym, że właśnie świadek ten w sierpniu 1987 r. osobiście sporządził protokół, w obecności świadków w dwóch egzemplarzach, z których jeden przedstawiła ona w banku, a drugi zabrał A. Ś., celem złożenia do akt w Urzędzie Gminy. Nie jest jej winą, że Urząd nie przechował tych dokumentów i z tego tytułu nie może ona ponosić odpowiedzialności, tym bardziej że remont rozpoczęła ona w r. 1987 w ramach zgłoszenia i w tym samym roku go zakończyła, nie podejmując w późniejszym okresie żadnej działalności inwestycyjnej i dysponując tytułem prawnym do tego gospodarstwa rolnego, wynikającym z aktu notarialnego. Poza tym podnosi ona, iż J. i J. G. nie byli wówczas właścicielami sąsiedniej nieruchomości i to oni właśnie podejmując działalność inwestycyjną powinni dostosować się sytuacji istniejącej na jej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...].09.2002 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i nakazał W. J. aby przedłożyła orzeczenie techniczne, opracowane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, stwierdzające, że wykonany remont przybudówki na dz.nr 893 położonej w O. został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia 30.11.2002 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie podzielił wyrażonego w odwołaniu stanowiska odwołujących się, stwierdzając że przepisy obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały instytucji " zgłoszenia " robót. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że w latach 1985 – 1987 dokonano remontu przedmiotowej przybudówki, polegającego na wymianie elementów nośnych, przy jednoczesnej wymianie rodzaju materiałów użytych do budowy. Z treści wówczas obowiązujących przepisów prawa, a to powołanego wyżej Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 30.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego [ Dz.Ust. Nr 8 poz. 48 ] wynikało, że wykonany zakres remontu wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił { § 44 ust. 1 pkt 20 }. Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane w przypadkach innych niż wymienione w art. 48, organ nadzoru budowlanego stosuje procedurę określoną w art. 50 i 51 ustawy. W rozstrzyganej sprawie roboty budowlane zostały już zakończone i w związku z tym nie zachodzi konieczność ich wstrzymywania. W tej sytuacji, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem konieczne jest opracowanie orzeczenia technicznego stanowiącego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i stwierdzającego, że remont części budynku wykonano zgodnie z przepisami budowlanymi obowiązującymi w okresie jego wykonania. Z uwagi na czas trwania postępowania administracyjnego zmianie musiał ulec termin obligujący W. J. do przedłożenia żądanej dokumentacji. Tę ostatnią decyzję zaskarżyli skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. i E. J. bez precyzyjnego wskazania kierunku jej weryfikacji. W motywach skargi podnoszą oni, iż zabudowania posadowione na dz.nr 893 położonej w O. wybudowane zostały w 1932 r. i wymagały remontu. W.J. gospodarstwo rolne o pow. 1,09 ha w skład którego wchodziły te zabudowania przyjęła notarialnie w zamian za dożywocie. Mając na uwadze ich stan techniczny wraz z mężem zwróciła się ona do miejscowego Urzędu Gminy z oświadczeniem, iż zamierza podjąć się ich remontu. W następnym dniu przy udziale radcy prawnego i adwokata inspektor budowlany spisał stosowny protokół w dwóch egzemplarzach, z których pierwszy zatrzymał, a drugi przedstawiła ona w banku ubiegając się o kredyt w związku z planowanym remontem. Dla tych celów wspomniany inspektor sporządził stosowny kosztorys i zaopatrzył go własną pieczęcią. W r. 1993 na sąsiedniej działce, w granicy z ich nieruchomością wybudował samowolnie budynek J. G. o czym zawiadomili oni organy budowlane. W odwecie J. G. również wystąpił do tych organów kwestionując legalność ich zabudowań. Od tej daty rozpoczęły się dla nich kłopoty wyrażające się w żądaniu przedłożenia rozlicznych dokumentów. Dokumenty te są zbędne, albowiem oni nigdy nie prowadzili nielegalnej budowy, a organy z nieznanych im przyczyn nie chcą ujawnić wspomnianego wyżej protokółu i kosztorysu. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd z mocy zapisu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ], który w sprawie znajduje zastosowanie w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ] uprawniony jest jedynie do jego oceny w aspekcie legalności tj. zgodności z przepisami prawa. Oznacza to, że poza zakresem wspomnianej kontroli pozostają wszelkie względy wynikające z klauzul generalnych takich jak zasady słuszności, zasady celowości czy wreszcie zasady współżycia społecznego, do których również w podniesionych w skardze zarzutach nawiązują skarżący. Ograniczając zatem zakres kontroli do granic wyżej określonych stwierdzić należy, że przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje legalność zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w związku z wybudowaniem przez nią przybudówki do budynku mieszkalnego posadowionego na dz.nr 893 położonej w O.. Zobowiązując skarżącą do realizacji tych czynności organ oparł się na dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleniach, zgodnie z którymi na przełomie lat 1985 - 1986 r. , a zatem pod rządami ustawy z dnia 24.10.1974 r. [ Dz.Ust. Nr 38 poz. 229 z późn.zm. ], nie dysponując pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych dokonała ona remontu kapitalnego istniejącej przy budynku mieszkalnym przybudówki drewnianej, polegającego na wymianie elementów nośnych tej części obiektu, przy jednoczesnej wymianie rodzaju materiałów użytych do budowy. Okoliczności te w zasadzie nie są w sprawie sporne, z tym jednakże, iż skarżący utrzymują, że przed przystąpieniem do tych robót W.J. dokonała zgłoszenia o przystąpieniu do prac remontowych w ówczesnym miejscowym organie administracji państwowej. W świetle tych ustaleń, skoro skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na wykonanie robót remontowych, w pełnym zakresie podzielić należy stanowisko organu, iż w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane, a zatem przepisów prawa obowiązujących w czasie wykonania przez skarżącą robót budowlanych, tego rodzaju roboty, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pod pojęciem zaś robót budowlanych rozumieć należało wówczas także remont { art. 2 ust. 3 ostatnio cyt. ustawy }. Oznacza to, że na dokonanie wówczas robót remontowych wymagane było pozwolenie na budowę i nawet gdyby istotnie skarżąca dokonała wówczas zgłoszenia do organu administracji państwowej o zamiarze przystąpienia do tych robót to i tak okoliczność ta sama przez się nie uprawniała ją do ich realizacji. Ubocznie jedynie należy zauważyć, iż instytucja " zgłoszenia " znana obecnie obowiązującej ustawi nie występowała w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie jednak z normą intertemporalną zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.08. 1994 r. – Prawo budowlane [ t.jedn. z 2000 r. Dz. Ust. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm. ] przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy { 1.01.1995 r. }. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. W świetle zatem powyższej regulacji, należy stwierdzić, że w okolicznościach badanej sprawy, pomimo zaistnienia samowoli budowlanej, istnieje możliwość jej legalizacji, albowiem jej skutki należy likwidować przy użyciu środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1.01.1995 r. Z mocy zatem powołanego przepisu prawa w takich przypadkach nadal muszą być stosowane w niezbędnym zakresie do realizacji wskazanego zastrzeżenia, przepisy Prawa budowlanego z 19974 r. W tym też kierunku zmierza zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie, zobowiązujące skarżącą do przedstawienia orzeczenia technicznego, w oparciu o które w dalszym postępowaniu określić będzie można czy legalizacja tej części obiektu budowlanego { przybudówki } jest możliwa. Stwierdzić zatem wypadnie, iż wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ] w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.