SA/Rz 2276/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2276/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. [....] przyznającej mu dodatek mieszkaniowy w okresie od dnia 1.09.2002 r. do dnia 28.02.2003 r. w wysokości 173,79 zł miesięcznie -utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję . Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 3 ust. 1,2,3, art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 10, art. 16, art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734) oraz § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817). Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że dnia 6 sierpnia 2002 r. L. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazując, że samotnie zajmuje lokal o pow. użytkowej 43,39 m2, w którym brak jest instalacji doprowadzającej ciepłą wodę. Oświadczył nadto, że w okresie od 1 maja do 31 lipca 2002 r. uzyskał dochód w postaci zasiłku celowego w wysokości 400 zł, a za użytkowane mieszkanie ponosi wydatki w wysokości 299,11 zł miesięcznie, Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] Prezydent Miasta przyznał mu dodatek mieszkaniowy w wysokości 173,79 zł miesięcznie w okresie od 1.09.2002 r. do 28.02.2003 r. w tym ryczałt w wysokości 5,43 zł z tytułu braku w zajmowanym lokalu instalacji doprowadzającej ciepłą wodę. Od tej decyzji L. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jego zdaniem kwota dodatku została przez organ I instancji zaniżona. Zarzucił nadto, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest sprzeczne z Konstytucją i nie powinno stanowić podstawy prawnej w kwestii dodatków mieszkaniowych. W konkluzji odwołania zawarł wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję - decyzją opisaną na wstępie. W jej motywach podniosło, że stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednol. Dz.U. z 2001 r., nr 79, póz. 856 z późn. zm.) przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. ustaw i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734).Wobec regulacji prawnej zawartej w art. 6 ust. 10 tej ustawy wnioskodawca uprawniony jest jedynie do otrzymania dodatku mieszkaniowego w wysokości określonej w decyzji organu I instancji tj. w kwocie 173,79 zł miesięcznie. Wskazana kwota dodatku stanowi 70 % kwoty wydatków ponoszonych na normatywną powierzchnię lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę, powiększonych o kwotę ryczałtu ustaloną zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Rozporządzenie to należy do przepisów powszechnie obowiązujących a zatem wiążących członków Kolegium. Zostało ono wydane zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku odwołującego o przyznanie mu wyższej kwoty dodatku mieszkaniowego, gdyż decyzje w zakresie tej formy pomocy w pokrywaniu wydatków na mieszkanie nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Decyzje w tym zakresie mają charakter związany a wic wysokość dodatku mieszkaniowego należnego osobie zainteresowanej wynika wprost z uregulowań ustawowych, przy wykorzystaniu wielkości określonych we wniosku w zakresie powierzchni mieszkania, wysokości ponoszonych wydatków, wielkości gospodarstwa domowego użytkującego lokal oraz wysokości osiąganych przez to gospodarstwo dochodów w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Kolegium wyjaśnia nadto, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. ma moc obowiązującą i regulacje w nim zawarte organ II instancji jest zobowiązany stosować przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji. Informacyjnie Kolegium zaznaczyło, że jeżeli odwołujący uznaje, iż rozporządzenie to narusza prawo, może zgodnie z treścią art. 79 ustawy z dnia 2.04.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego lub zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie czynności zmierzających do zmiany wskazanego powyżej aktu prawnego. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył L. K. wnosząc o jej uwzględnienie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia wysokości dodatku zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Rada Ministrów w wielokrotnie wymienianym rozporządzeniu bezprawnie obniżyła wysokość podstawy dodatku mieszkaniowego wynikającą z art.6 ust. 10 ustawy. Działanie to narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zaznaczył, że złożył do Sądu skargę na podobną decyzję w sprawie dodatku za okres od 1.03.- 30.08 2002r. zarejestrowaną pod sygn. akt. SA/Rz 901/02. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie Ppsa. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Zgodnie z art. 145 Ppsa Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania określonym w tym przepisie. Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku , iż wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest dodatek mieszkaniowy. Jest to świadczenie przewidziane w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ), zwanej dalej ustawą. Poza sporem pozostaje , że skarżący spełnia warunki przyznania dodatku ustanowione art. 2 ( tytuł do lokalu ), art. 3 ( kryterium dochodowe ) i art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z jego ust. 5 pkt 1 ( nie przekroczenie powierzchni normatywnej lokalu o więcej, niż 30 % ). Nie jest także kwestionowane, że skarżący osiągał dochód w kwocie 133 zł miesięczne a więc niższy niż 150% najniższej emerytury, a także, iż zajmowany przezeń lokal nie posiada instalacji ciepłej wody. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 września 2002r. do 28 lutego 2003r. w kwocie 173,79 zł miesięcznie - w tym ryczałt z tytułu braku ciepłej wody w kwocie 5,43 zł. Kwestionując w odwołaniu ów dodatek , jako zbyt niski - skarżący zarzucił nieprawidłowe obliczeni wydatków na ciepłą wodę, jak również zastosowanie sprzecznego z Konstytucją i ustawą rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nrl56, poz. 1817). Zarzuty te ponowił w skardze, rozbudowując je o wskazanie na niezgodność przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z art. 6 ust. 10 ustawy i 92 Konstytucji. Zarzutu niezgodności rozporządzenia ze wskazanym przepisem ustawy i Konstytucji Sąd nie podziela. Przepis art. 92 konstytucji RP ustanawia w ust . 1 zasadę, iż do wydawania rozporządzeń uprawnione są organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W ust. 2 wspomniany przepis Konstytucji zakazuje przekazywania kompetencji przez organ ustawowo upoważniony innemu organowi. Przepis art. 6 ust. 10 ustawy ustala górną granice wysokości dodatku mieszkaniowego przewidując, iż wraz z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7 nie może on przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnie zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie zostało wydane przez Radę Ministrów więc organ upoważniony z mocy art. 146 ust.4 pkt 2 Konstytucji RP do wydawania rozporządzeń. Upoważnienie do jego wydania zostało zawarte w art. 9 ustawy. Obejmuje ono między innymi prawo do określenia wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego (art. 9 ust. 1 pkt 1). Ten to przepis stwarza podstawę uregulowania zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1 w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Stanowisko Są w tej kwestii znajduje wsparcie w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt SA/Rz 901/02. Sąd zaznacza przy tym, że organy administracji publicznej nie są uprawnione w procesie stosowania prawa do oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją - ta bowiem funkcja z mocy art. 188 Konstytucji RP należy do Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie tego zarzutu skargi za bezpodstawny nie czyni skargi nieuzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, które Sad zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu. Dotyczy ono uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie przedstawia w jaki sposób obliczył on dodatek. W szczególności uzasadnienie to nie wskazuje w jaki sposób ustalono, że wynosił on będzie kwotę 173, 79 zł miesięcznie. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego, który kwestionował tę wysokość utrzymał zaskarżoną decyzję podzielając pogląd organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten podniósł, ze kwota dodatku odpowiada 70% kwoty wydatków ponoszonych na normatywną powierzchnię lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę powiększonych o kwotę ryczałtu ustaloną zgodnie z §3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Uzasadnienie to również nie wskazuje, w jaki sposób organ ustalił kwotę wydatków poniesionych na lokal, jak również nie przedstawia obliczenia wydatków na powierzchnie normatywną, nie wyjaśnia też jak organ obliczył ryczałtowy wydatek na ciepłą wodę. Skoro obliczenia te stanowią podstawę kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia winny być one przedstawione w uzasadnieniu, stanowią bowiem okoliczności ustalone przez organ. Wymóg taki wynika z art. 7 , 77 §1 i 107 § 3 kpa, a także z art. 8 i 11 kpa ( zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wyjaśniania zasadności przesłanek , którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy ). Ich nie przedstawienie uniemożliwia kontrolę prawidłowości decyzji zarówno przez stronę , jak i przez Sąd. Sąd uznał naruszenie wspomnianych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. W postępowaniu ponownym organ II instancji oceni odwołanie skarżącego w kwestii wysokości dodatku dokonując stosownych obliczeń, które przedstawi w uzasadnieniu, wskazując źródła ustalonych urzędowo wielkości a w innych przypadkach sposób ich ustalenia.