SA/Rz 2280/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /del./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę SA/Rz 2280/01 UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2001r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na S. i J. U. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku handlowym, położonym w D. na działce nr 46/2 przy ul. [...], polegających na dostosowaniu ściany usytuowanej w granicy działek nr 46/1 i 46/2 do wymogów przepisów przeciwpożarowych o odporności ogniowej i minimum 60 min. W celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2001r. znak: [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że argumenty zawarte w odwołaniu S. i J. U. zasługują na uwzględnienie, gdyż organ pierwszej instancji zbyt ogólnie sformułował nałożony obowiązek. Zakres robót związanych z doprowadzeniem ściany usytuowanej w granicy działki nr 46/1 do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego powinien zostać uszczegółowiony w sentencji decyzji. Sam opis robót i wskazanie materiałów, które należało zastosować do zamurowania otworów okiennych został sformułowany w sposób zbyt ogólny. Ponadto organ drugiej instancji zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalił, czy materiał budowlany z jakiego została wykonana ściana spełnia wymóg 1 godziny odporności ogniowej, gdyż zostało to pominięte w postępowaniu organu pierwszej instancji. Brak jest również materiału dowodowego na podstawie, którego można byłoby ustalić, czy powierzchnia otworów w ścianie oddzielenia pożarowego jest nie większa niż 10% powierzchni ściany. Dokonane ustalenia pozwolą ocenić, czy przepis § 234 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.) dopuszczający możliwość wypełnienia otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, będzie miał zastosowanie . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał decyzję z [...] czerwca 2001r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), w której nałożył na S. i J. U. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku handlowym położonym w D. na działce nr 46/2 przy ul. [...], polegających na zamurowaniu części otworów okiennych o powierzchni nie mniejszej niż 0.53m2, w ścianie znajdującej się w granicy działek nr 46/1 i 46/2 oraz wypełnienia pozostałej części otworów luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy. Stan ten przedstawiał się w sposób następujący: decyzją z [...] czerwca 1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. i J. U. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego – kwiaciarni, zlokalizowanego, na działce nr 46/2 przy ul. [...] w D. Decyzją z [...] września 1995r. Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując na rażące naruszenie przepisów prawa tj. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Podczas kontroli przeprowadzonej 17 stycznia 2001r. stwierdzono, że prace budowlane zostały zakończone, obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W związku z tym, że roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie były rozpoczęte i prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę to sprawę rozpatrzono w oparciu o przepis art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. Z uwagi na fakt, że roboty zostały zakończone, to stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, odstąpiono od wydania postanowienia z art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ zadecydował o nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu 31 maja 2001r. przeprowadzona została przez organ kontrola na działce nr 46/2 w D., podczas której wykonano pomiary spornej ściany i znajdujących się w niej otworów okiennych. Stwierdzono, że ściana ta ma całkowitą powierzchnię 41.7m , natomiast otwory okienne zajmują łącznie powierzchnię 4.7m2, a ściany zewnętrzne budynku zostały wykonane z pustaków ceramicznych typu "Max", które posiadają odporność ogniową 180 min. A zatem spełniają wymagania określone w § 270 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia. W przedmiocie otworów okiennych organ stwierdził, że zgodnie z § 234 ust. 2 cyt. wyż. rozporządzenia zaistniała możliwość wypełnienia otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, jednak na powierzchni nie większej niż 10 % ściany, w związku z tym powstała konieczność zamurowania otworów okiennych na powierzchni nie mniejszej niż 0.53m2 . Strony zostały poinformowane, że zgodnie z art. 52 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. S. U. w odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w następujący sposób sformułowała swoje zarzuty: 1. Brak określenia na czym ma polegać nałożony obowiązek w zakresie zamurowania części otworów okiennych o pow. nie mniejszej niż 0.53m2. Aby nakładać taki obowiązek, to należy określić w jaki sposób należy to wykonać, aby nie pogorszyć stanu i wyglądu budynku i jego architektury oraz by było to zgodne z tym, co uzgodnił Wojewódzki Konserwator Zabytków. 2. Skoro sprawa zamurowania została opisana w decyzji, to być może należało również ująć stwierdzenie, że spełnienie wymogów pożarowych to również wykonanie innych czynności, np. w uzgodnieniu ze służbami p. poż. 3. Taka opinia i w takim zakresie prezentowana jest przez służby z zakresu ochrony przeciwpożarowej, na podstawie obowiązujących przepisów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2001r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania organ wyjaśnił, że w wyniku odwołania organ drugiej instancji przeprowadził rozprawę administracyjna 21 sierpnia 2001r. , w trakcie której nastąpiły oględziny obiektu i potwierdzone zostały ustalenia organu pierwszej instancji. Obecna na rozprawie S. U. wniosła, aby otwory okienne pozostały w tej ścianie i podtrzymała zarzuty odwołania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że "zamurowanie", to użycie materiału ściennego takiego jak cegła, pustak ceramiczny lub innego, zapewniającego odporność ogniową 60 min. Organ stwierdził, że wykonanie nakazanych robót nie zmieni formy architektonicznej obiektu i nie naruszy przepisów szczególnych. Poprzez wykonanie tych czynności zostanie stworzona właścicielom możliwość z wystąpieniem z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. U. na wyżej wymienioną decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji lub uchylenie ich w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy orzekające, gdyż obydwie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia bardzo ważnych i istotnych okoliczności prawnych i faktycznych, co podniesiono w odwołaniu. Nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości sprawy takie jak: wykonanie zamurowania otworów okiennych i rodzaj materiału jaki należy zastosować oraz sposób wypełnienia pozostałych otworów okiennych. Przepisy rozporządzenia stworzyły możliwość do zastosowania też innych materiałów nie tylko wymienionych w zaskarżonych decyzjach , a o materiałach tych nie wypowiedział się organ odwoławczy pomimo faktu, że taki zarzut został postawiony w odwołaniu. Skarżąca stwierdziła, że nie można narzucać tylko woli urzędu, ale nade wszystko należy wziąć pod uwagę słuszny interes skarżącej w takim względzie, aby legalnie rozbudowany pawilon handlowy ( na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) spełniał swą funkcję i był dostosowany do otaczającej go historycznej zabudowy – przy uwzględnieniu uzgodnień ze służbami ochrony zabytków. Nie do przyjęcia jest również stwierdzenie organu, że w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków zostanie wydany nakaz rozbiórki. Końcowo skarżąca stwierdziła, że organy nie zastosowały wszystkich właściwych w tej sprawie przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwaną dalej w skrócie P.p.s.a. W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] decyzją z [...].09.1995r. z urzędu stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...].06.1995r. udzielającej S. i J. U. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego na działce nr 46/2 w D. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29.10 1997r. sygn. akt. IV SA 202/96 – skargę S. i J. U. oddalił. W wyroku tym stwierdzono m. in., że udzielone pozwolenie na rozbudowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na dopuszczeniu do budowy obiektu ze ścianą w granicy działki z otworami okiennymi i okapem dachu wystającym 60 cm na teren działki sąsiedniej. Poza sporem pozostaje, że inwestorzy wykonali rozbudowę zgodnie z udzielonym pozwoleniem, przed ostatecznym zakończeniem sprawy stwierdzenia jego nieważności. W tej sytuacji obowiązkiem inwestorów jest doprowadzenie istniejącej rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. W związku z tym, że roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie rozpoczęte zostały i prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę, to w takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Z dyspozycji przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wynika, że odnoszą się one do obiektów, które są realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach prawa budowlanego. W wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powstała taka sytuacja, że rozbudowa była prowadzona w sposób odbiegający od ustaleń wynikających z przepisów prawa. Właśnie z tej przyczyny, że rozbudowa była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaistniały okoliczności określone w art. 48 Prawa budowlanego, które należy odnieść do całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy organy prawidłowo uznały , że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2001r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].04.2001r., mocą której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, został nałożony na S. i J. U. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku handlowym położonym w D. na działce nr 46/2 przy ul. [...], polegających na zamurowaniu części otworów okiennych o powierzchni nie mniejszej niż 0.53 m2 w ścianie znajdującej się w granicy działek nr 46/1 i 46/2 oraz wypełnienia pozostałej części otworów luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawe i uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Skarżąca w skardze nie kwestionuje wyliczonej do zamurowania powierzchni, ani powierzchni przeznaczonej do wypełnienia luksferami czy innym materiałem o podobnych właściwościach. Skarżąca kwestionuje fakt, że organ nie podał nazwy materiałów budowlanych, zawierających się w pojęciu "innych materiałów budowlanych". Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż wymienienie przez organ I instancji rodzajów materiałów w sentencji decyzji jest przykładowe i stwarza skarżącej możliwość zastosowania materiału według własnego wyboru o właściwych i parametrach odporności ogniowej określonych w § 234 ust. 2 oraz § 270 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia z 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można też uwzględnić zarzutów, co do zasięgnięcie opinii Straży pożarnej, czy konserwatora zabytków, albowiem taki obowiązek, na tym etapie postępowania, nie wynika ani z przepisów Prawa budowlanego, ani z cytowanego już rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również zarzuty odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe przy zapewnieniu czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania doprowadziły do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i zastosowania właściwej podstawy prawnej, co znalazło wyraz w decyzjach organów obydwu instancji. Należy również zauważyć, że skarżąca nie sprecyzowała w skardze przesłanek na podstawie, których oparła żądanie o stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd badając sprawę w zakresie legalności decyzji – zgodności z prawem w kontekście przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu sądowoadministarcyjnym ustalił, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.