SA/Rz 2280/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie AWSA Magdalena Józefczyk NSA Jerzy Solarski Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. i J. K. kwotę 30 zł /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2280/02 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2002 r. /[...]/ działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2002 r. /[...]/ umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości poł. w R. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 219/2 o powierzchni 19a 21m2 obr. [...], objętej Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Z. i J. K. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Prezydent Miasta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości poł. w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 219/2 o powierzchni 19a 21m2 obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta, pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. W odwołaniu od tej decyzji Z. i J. K. zarzucili, że Prezydent Miasta "nadużywa w sposób prawem zabroniony instytucji z art. 105 § 1 K.p.a.", uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy rozpatrywaniu sprawy pominięty zaś został art. 34 powyższej ustawy. Odwołujący się podali również, że do zbycia przedmiotowej nieruchomości zostali zmuszeni, a ponadto ich zdaniem nie został zrealizowany cel określony w akcie przymusowej sprzedaży. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy orzekł reformacyjnie. Stwierdził, że sprzedaż działki nr 219/2 o powierzchni 19a 21m2 poł. w R., której zwrotu domagają się Z. i J. K. nastąpiła w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. Nr 22, poz. 99/, zatem w drodze umowy cywilno-prawnej /akt notarialny z dnia 19.10.1988 r. Rep. [...] w R./. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje żadnych podstaw do żądania zwrotu nieruchomości zbytej na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /nie został ona wymieniona w art. 216 obowiązującej ustawy/. Podzielając stanowisko organu I instancji, że żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest pozbawione podstawy prawnej, uznał jednak, że prowadzi to do wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości – a nie do umorzenia postępowania administracyjnego – bowiem stanowi o tym materialno-prawna przesłanka. Dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozstrzygnięciem sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest fakt, że przekazano ją w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 20.06.1991 r. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R., co wypełnia przesłanki art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany w odwołaniu art. 34 tej ustawy nie znajduje zastosowania w sprawie /reguluje zupełnie inną materię/. Na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. i J. K. Zdaniem skarżących decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości jest krzywdząca, do zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostali przez ówczesne władze Miasta R. zmuszeni psychicznie umową ekspropriacyjną, co wykazali we wnioskach o zwrot nieruchomości. W 1984 r. zostali zawiadomieni przez Urząd Miejski o wszczęciu postępowania w sprawie realizacji osiedla mieszkaniowego "P." w celu zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków. Na skierowaną przez nich prośbę o pozostawienie w ich posiadaniu działki nr 219 nie otrzymali żadnej odpowiedzi, również nie dały żadnego efektu ich prośby o wydzielenie działek pod budownictwo jednorodzinne. Poinformowano ich jedynie, że wywłaszczona działka, zgodnie z planem szczegółowym, przeznaczona jest pod usługi oświaty /pismo [...]/. Pod pozorem ofert sprzedaży nieruchomości, faktycznie jednak ukryto działania wymuszające oświadczenie ich woli. Presją było zagrożenie wywłaszczeniem – jeżeli nie podpiszą "dobrowolnej" umowy, to i tak nastąpi wywłaszczenie. Jednocześnie byli zapewniani przez geodetę miejskiego A. R. o przydzieleniu równoważnej działki budowlanej. W końcu nie widząc dla siebie dobrego wyjścia z sytuacji, w dniu 19.10.1988 r. podpisali w PBN umowę z A. R., działającym imieniem Urzędu Miejskiego w R., a który w tym samym dniu zapewnił ich o niezwłocznym przystąpieniu do przydzielenia im działek, o które pisemnie wystąpili do Urzędu Miejskiego. W nadesłanym piśmie z dnia 25.10.1988 r. /[...]/ R. R. Kierownik Wydziału [...], używając zwrotu, "z uwagi na fakt wywłaszczenia nieruchomości", potwierdził tym samym, że okoliczności zbycia nieruchomości pozwalają na kwalifikację dokonanej czynności prawnej jako "wywłaszczenia pod przymusem". Skarżący wyjaśnili również, że za sprzedane nieruchomości w rodzinnej wsi zakupili w 1960 r. 60 arów gruntów w R., z czego 48 arów zabrało Państwo. W 1988 r. zabrano im działkę nr 219/2 obr. [...] o pow. 19a 21m2, która od 14 lat jest niezabudowana. Jest to okres dwukrotnie dłuższy niż to przewiduje ustawa na zabudowanie nieruchomości po wywłaszczeniu. Wywłaszczenia wobec nich dokonało Państwo, pozostawiając im tylko 12 arów, jest to naruszenie wobec nich prawa materialnego, a także jaskrawy przykład niegospodarności. Wszystko to stanowi ich zdaniem naruszenie prawa, jest niezgodne z interesem społecznym i dlatego, jako poprzedni i legalni właściciele tej nieruchomości, złożyli wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w 1988 r., przedstawiając wyczerpująco udokumentowany fakt przymusowego zbycia ich nieruchomości. Na przymusowy charakter przeniesienia prawa własności nieruchomości umową ekspropriacyjną są orzeczenia NSA, które pozwalają zwrócić nieruchomość w trybie decyzji administracyjnej np. wyrok z dnia 15.10.1992 r. IV SA 1204/91, PS 1994/7-8/150. Skarżący podkreślili nadto, że ich nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę cztero-oddziałowego przedszkola i terenów zielonych przy przedszkolu i nadal w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego ośrodka "N." teren ten przewidziany jest pod tereny zielone przy przedszkolu. Na tym terenie nie zostało nic wybudowane, nie poniesiono żadnych nakładów inwestycyjnych. Nieruchomość należy więc uznać za zbędną na cel określony w wywłaszczeniu. W związku z tym nie może być użyta na inny cel i poprzedni właściciele lub ich następcy prawni mogą żądać zwrotu nieruchomości. Skarżący zwrócili również uwagę, że dopiero w dniu 20.06.1991 r. spisany został akt notarialny na podstawie decyzji o przekazaniu ich nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. /z dnia 23.02.1989 r. [...]/ w celu realizacji zabudowy, co w świetle pkt 8 tej decyzji /określającej termin zawarcia umowy notarialnej/ nasuwa wniosek o nieważności aktu notarialnego. W konkluzji skarżący wnieśli o wydanie orzeczenia o zwrocie nieruchomości w trybie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 19.07.2004 r. pełnomocnik skarżących A. K. /syn/, powołując się na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/2003 stwierdził, że wniosek o zwrot nieruchomości 219/2 skierowany przez rodziców do Prezydenta Miasta, powinien być rozpatrywany przez organ administracji, który nie jest właścicielem tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi Z. i J. K., gdyż została ona wniesiona do NSA OZ w Rzeszowie i do dnia 1 stycznia 2004 r. przez ten Sąd nie została rozpoznana. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia, a tym samym kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...].09.2002 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2002 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, jako bezprzedmiotowe /art. 105 § K.p.a./ i orzekająca o odmowie zwrotu Z. i J. K. nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 19/2 o pow. 19a 21m2 obr. [...] stanowiącej własność Gminy Miasta R. i będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. Zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543/ w tego typu sprawach o zasadności wniosku – bądź jego braku – w pierwszej instancji rozstrzyga w formie decyzji starosta. Stronami tego postępowania jest właściciel /w kontrolowanej sprawie Gmina Miasta [...]/, wnioskodawca i ewentualnie inne podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej postępowaniem. W przypadku zaś gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta R., zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony /właściciela nieruchomości/ i funkcji orzeczniczej /organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie/. Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /Wokanda 2003 7-8 str. 6/ wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 K.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a./. W tej sytuacji, działając w myśl powołanych wyżej przepisów prawa, należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji. Skoro Prezydent Miasta R. stał się niezdolnym do załatwienia sprawy /art. 26 § 3 K.p.a./, w grę wchodzi regulacja zawarta w art. 26 § 2 K.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tych okolicznościach Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadności zarzutów zawartych w skardze, gdyż byłaby ona co najmniej przedwczesna. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2002 r. podlegały uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w myśl art. 152 powyższej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego – na podstawie art. 200 tej ustawy.