SA/Rz 2293/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa del. do WSA Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. i S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] 2) zasądza od Wojewody na rzecz T. R. i S. C. kwoty po 255 zł /dwieście pięćdziesiąt pięć złotych/ dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2293/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R. i S. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r. [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonów handlowo-usługowych oraz obiektów socjalnych zlokalizowanych na działkach nr ewid. 126/3 i 132/1 w miejscowości Z. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 28 czerwca 2001 r. T. R. i S. C. złożyli wniosek o wznowienie postępowania opisanego na wstępie, zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...]. Swoje stanowisko uzasadnili tym, że są współwłaścicielami działki 126/1, przylegającej do działki 126/3, na której są zlokalizowane obiekty objęte pozwoleniem na użytkowanie. W postępowaniu nie brali udziału jako strony, a dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] marca 2001 r. w czasie rozprawy w Sądzie Apelacyjnym w dniu 31 maja 2001 r. Tym samym zachowany został termin z art. 148 § 1 k.p.a. Wydaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania, powołując się na odległość, jak dzieli działkę 126/1 od terenu przedmiotowej inwestycji (130 m) oraz to, że bezpośrednio nie przylega ona do tego terenu. Teren ten, zgodnie z inwentaryzacją budowlaną, ma powierzchnię ok. 2,0 ha, położony jest przy drodze dojazdowej do elewatora zbożowego, obejmuje istniejące pawilony handlowo-usługowe i socjalne wraz z dojazdami i dojściami. Organ stwierdził również, że nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego aby wnioskodawców uznać za strony, tym bardziej, że inwestycja nie jest zaliczana do mogących pogorszyć środowisko. W złożonym odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny. Interes ten wynikający z prawa własności może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną dotyczącą rozstrzygnięć związanych z sąsiednimi nieruchomościami. Skoro w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę stroną jest osoba sąsiadująca z nieruchomością, analogicznie w postępowaniu o użytkowanie obiektów stroną jest właściciel sąsiedniego gruntu. Bez znaczenia jest odległość tych obiektów od nieruchomości odwołujących się, zważywszy, że zlokalizowane są one na działkach, na których urządzona jest bezprawnie giełda samochodowa, co ma wpływ na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę 126/1. Oddziaływanie jest negatywne chociażby poprzez spaliny samochodowe. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, prezentując pogląd, że stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektów są właściciele nieruchomości graniczących z terenem objętym granicami opracowania. W przedmiotowej sprawie do terenu objętego zaskarżonym postępowaniem przylegają tereny będące własnością inwestora, natomiast działki odwołujących oddalone są ok. 130 m od granic terenu objętego postępowaniem, tym samym nie czyniąc ich stronami zaskarżonego postępowania w myśl art. 28 k.p.a. Charakter wnioskowanych pawilonów oraz sposób ich użytkowania nie uzasadnia dopuszczenia do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie szerszego kręgu stron niż właściciele działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli T. R. i S. C. reprezentowani przez radcę prawnego M. B., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 i 149 § 3 k.p.a., a także zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi pełnomocnik skarżących prezentuje argumenty odwołania, dodatkowo podnosząc niekonsekwencję organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, że charakter wnioskowanych pawilonów oraz sposób ich użytkowania nie uzasadnia dopuszczenia do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie szerszego kręgu stron niż właściciele działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, przyznając tym samym, że stronami w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektów są właściciele działek sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie dotyczy działki budowlanej, która nie zawsze pokrywa się z działką ewidencyjną. Stąd też fakt sąsiedztwa z działką ewidencyjną nie zawsze przesądza o posiadaniu w sprawie statusu strony. Decydują o tym przepisy prawa materialnego, w tym wypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które ustalają normy materialno-prawne uzasadniające uznanie danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. Pozwolenie na użytkowanie pawilonów handlowych nie ma żadnego związku z urządzoną w sąsiedztwie skarżących giełdą samochodową, stad też uznano, ze ocena zdolności do użytku tych obiektów nie dotyczy interesów prawnych właścicieli działki 126/1 w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie są kwestie dotyczące wznowienia postępowania, a ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do badania zasadności zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. w kontekście nieuznania skarżących za stronę postępowania. Na wstępie przypomnieć zatem należy zasady jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zasady te regulują przepisy art. 145 – 153 k.p.a., a na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszym następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu (tak m.in. E. Mzyk w: Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 45), co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia.. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, co wynika z art. 147 k.p.a.(wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony). Jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę lub też kontrowersje budzi fakt posiadania przez niego przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, o tym, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu decydują przepisy prawa materialnego, w tym wypadku przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wskazywały konkretnie kto może być stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Z tego względu do oceny przymiotu strony w takim postępowaniu stosowano zasady podobne do przyjmowanych w innych sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego. Zasady te dotyczyły także sytuacji procesowej właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Zaznaczyć jednak należy, że z uwagi na różnorodność oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, zasada udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu tego rodzaju nie jest wolna od wyjątków. Może się bowiem zdarzyć tak, że w konkretnym postępowaniu nie uczestniczą bezpośredni sąsiedzi nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty pozwoleniem na użytkowanie, z uwagi na brak interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z drugiej strony zachodzić mogą również sytuacje, kiedy interes prawny lub obowiązek w rozumieniu powołanego przepisu będą posiadać nawet właściciele nieruchomości położonej w znacznej odległości i nie sąsiadującej bezpośrednio z działką, której wniosek dotyczy. Tym samym w każdym konkretnym przypadku konieczne jest badanie, czy zachodzą przesłanki z art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji wskazały jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 3 k.p.a. i odmówiły wznowienia postępowania, konsekwentnie uznając, ze wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Uzasadniając swoje stanowisko wskazały, że działka skarżących i teren inwestycji (rozumiany nie jako działka ewidencyjna, lecz jako działka budowlana) bezpośrednio nie przylegają do siebie, a odległość między nimi wynosi 130 m. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że charakter objętych postępowaniem pawilonów oraz sposób ich użytkowania nie uzasadnia dopuszczenia do udziału w postępowaniu szerszego kręgu stron niż właściciele działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Tym samym, dostrzegając wątpliwości co do posiadania przez skarżących przymiotu strony, organ rozstrzygnął w tym zakresie ustalając, z uwagi na znaczną odległość, brak wpływu użytkowania pawilonów na wykonywanie przez skarżących prawa własności ich działki. Innymi słowy organ prowadził postępowanie, a mógł to zrobić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, w szczególności art. 149 § 2 i 3, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2001 r. wadliwymi i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadnia uwzględnienie skargi i skutkować musi uchyleniem obydwu rozstrzygnięć. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie poczynić ustalenia co do przysługiwania skarżącym statusu strony, upatrując go w szczególności w art. 5 ustawy Prawo budowlane, zapewniającym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wtedy dopiero będzie możliwe ustalenie, czy postępowanie było dotknięte określoną wadą, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej i w zależności od wyników tych ustaleń - wydanie jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 151 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, dotyczących odmowy wznowienia postępowania bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach Sąd orzekł po myśli art. 200 cyt. ustawy.