SA/Rz 2336/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Marian Ekiert Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. i M. C. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2336/02 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dn. [...].10.2002r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z dn. [...].08.2002r. Nr [...] odnośnie udzielenia E. i M. C. pozwolenia na użytkowanie budynku i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego typ W-028 wraz z urządzeniami towarzyszącymi udzielone im decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].09.1992r. Nr [...]. Decyzją z dn. [...].02.2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E. i M. C. obowiązek opracowania inwentaryzacji budowlanej wybudowanego na działce nr 1071/3 budynku mieszkalnego oraz opracowania orzeczenie techniczne przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności o zgodności wykonania budynku mieszkalnego z przepisami prawa i obowiązującymi Polskimi Normami, ustalając termin wykonania tych prac na 30 kwietnia 2002r. Starosta Powiatowy decyzją z dn. [...].02.2002r. Nr [...] uchylił pozwolenie na budowę udzielone E. i M. C. decyzją z dn. [...].09.1992r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. W sprawie tej działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa decyzją z dn. [...].08.2002r. udzielił E. i M. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią handlową w suterenach, usytuowanego na działce nr ewid. 1071/3 w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z czterema pomieszczeniami sklepowymi, a wymagane ono było m.in. z uwagi na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].02.2002r. Nr [...] nakazującej dokonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Organ I instancji uznał, że inwestorzy przedłożyli komplet niezbędnych dokumentów, zaś przeprowadzone oględziny w dn.8.08.2002r. potwierdziły zgodność wykonanego obiektu z przedłożoną inwentaryzacją budowlaną. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i Z. J., właściciele sąsiadującej z działką inwestorów działki nr 1068/2. Odwołujący się wskazali, że udzielenie przez organ I instancji pozwolenia na użytkowanie jest decyzją przedwczesną, albowiem wydana w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].07.2002r. Nr [...] w sprawie przebudowy parteru budynku inwestorów została uchylona decyzją z dn. [...].08.2002r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem odwołujących się inwestorzy nie mogli spełnić wymogów z art.56 prawa budowlanego, a stwierdzenie o zgodności wykonanego obiektu z przedłożoną inwentaryzacją nie jest prawdziwe. Organ I instancji przekazując akta sprawy wskazał, że decyzje powoływane w uzasadnieniu odwołania nie dotyczą budynku, objętego zaskarżoną decyzją. Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dn. [...].10.2002r. uchylił decyzję Starosty z dn. [...].08.2002r. w przedmiocie udzielenia E. i M. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią handlową i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tej decyzji powołano przepisy art.57 i 59 prawa budowlanego (ustawa z dn.7.07.1994r., tekst jednol. Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.), art.7, 10 § 1, 77 § 1 i 138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu faktycznym przytoczono sposób postępowania organu I instancji oraz zalegające w aktach sprawy dokumenty. Odwołując się do treści art.59 ust.1 prawa budowlanego wskazano, że przepis ten traktuje o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, przez co należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, podczas gdy decyzja I instancji opiewa wyłącznie na budynek. Zdaniem organu II instancji zasadnym jest wobec tego wezwanie inwestorów do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie także o instalacje i urządzenia związane z budynkiem. Decyzja Wojewody wskazuje także, że nie dołączono wszystkich wymaganych treścią art.57 ust.1-3 prawa budowlanego dokumentów, załączone zaś protokoły badań i sprawdzeń budzą wątpliwości, nie są jednoznaczne, część pochodzi sprzed dwóch lat (np. protokół sprawdzenia instalacji gazowej). Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że należy uzupełnić akta sprawy o m.in. oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanych robót z projektem, warunkami pozwolenia na budowę, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art.56 prawa budowlanego. Zakwestionowano prawidłowość przeprowadzonych oględzin, wskazując, iż uniemożliwiono czynny udział stron w postępowaniu, wskazując na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, uzupełnienia akt sprawy o wskazane dokumenty, sugerując rozważenie zawieszenia postępowania do czasu oceny samowoli budowlanej przez inspektora nadzoru budowlanego. Wskazaną powyżej decyzję Wojewody zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie E. i M. C. Skarżący wskazują, ze powoływanie się przez organ II instancji na art.57 ust.1 – 3 prawa budowlanego i zobowiązywanie m.in. do dołączenia dziennika budowy oraz złożenia oświadczenia przez kierownika budowy świadczy o nieznajomości całości sprawy. Skarżący wskazują, że już oświadczyli przez organem nadzoru budowlanego, iż nie prowadzili dziennika budowy, nie posiadali także kierownika budowy, za co zostali ukarani mandatem karnym. Protokół sprawdzenia instalacji gazowej istotnie pochodzi z 1999r., ale na s.2 tego protokołu znajduje się notatka z 2001r. aktualizująca jego ustalenia. Za nietrafne uznano zarzuty w decyzji kasacyjnej, iż oględziny wykonania obiektu nie wykazały zgodności z warunkami zabudowy, pozwolenia na budowę oraz uporządkowania placu budowy. Budynek ma znajdować się w terenie, dla którego plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczać ma tego rodzaju zabudowę, nadto budynek odpowiada ustaleniom dokumentacji o charakterze inwentaryzacji powykonawczej. Zanegowano prawo innych stron postępowania do uczestniczenia w oględzinach przedmiotowego budynku, wyjaśniając to potrzebą ochrony prywatności mieszkania. Wskazano w skardze, że organ II instancji decyzją kasacyjną zobowiązuje do spełnienia warunków niemożliwych, takich jak przedstawienie oryginału dziennika budowy czy oświadczenia kierownika budowy, a ponadto zmusza do informowania innych organów administracji publicznej o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z częścią handlową w suterenach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, odwołując się do motywów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Przyznał zarazem organ, że pominięto kwestie związane z aktualizacją protokołu odbioru instalacji gazowej, ale uznano, że nie ma to znaczącego wpływu na zasadność wydanej decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Za podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art.138 § 2 k.p.a., stanowiący o tzw. decyzji kasacyjnej, której treść sprowadza się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przesłanką do wydania tego typu decyzji jest wyłącznie przekonanie, że brak było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, albo wymaga ono uzupełnienia w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art.138 § 2 k.p.a. in fine). Ma to takie znaczenie, że organ I instancji jest związany wykładnią i wskazówkami zawartymi w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej uchylenie. Zgodnie z art.107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dn.15.11.2000r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. LEX Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dn.5.02.1990r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz.31). Wady uzasadnienia decyzji mogą więc być skutecznie podnoszone w skardze, za dopuszczalnością samego zaskarżenia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. opowiadał się NSA w wyroku z dn.20.05.1998r. I SA 1896/97, (baza orzecz. LEX Nr 44519), wskazując na istotną zwłaszcza wówczas funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Zdaniem sądu wskazywane uchybienia i stopień oceny tych uchybień, jakich miał się dopuścić organ I instancji nie do końca jest trafny. Skarżący wywodzą, że nie posiadają dziennika budowy, a w czasie budowy nie mieli także kierownika budowy, za co zostali już ukarani mandatowo. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nakazuje uzupełnić akta sprawy o te dokumenty. W tym zakresie wypełnienie tego nakazu jest niewykonalne. Argumentu tego organ nie poddaje żadnemu odporowi w odpowiedzi na skargę. Wojewoda przyznaje natomiast, że trafnym jest argumentacja skarżących w części dotyczącej aktualności protokołu odnośnie instalacji gazowej i że rozważania w tym zakresie decyzji kasacyjnej były nietrafne, choć wywodzi, że rozstrzygnięcie o uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi nadal było uzasadnione. Kolejną kwestią, którą sąd nie podziela w argumentacji organu odwoławczego jest nakaz dołączania oświadczeń o braku sprzeciwu lub uwag organów wymienionych w art.56 prawa budowlanego. W aktach I instancji zalegają pisma skarżących skierowane do organu Państwowej Inspekcji Pracy oraz Miejskiego Inspektora Sanitarnego informujące o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego z pomieszczeniami przeznaczonymi na usługi handlu. W myśl art.56 ust.2 prawa budowlanego niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust.1 tego przepisu, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Nietrafne jest zatem, by skarżący uzupełniali dokumentację o oświadczenia tych organów, które zawiadomili o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu, a organy te w terminie 14 dni od daty zawiadomienia, nie zgłosiły uwag, jako naruszające dyspozycję art.56 ust.2 prawa budowlanego. Jedną z przyczyn wydania decyzji kasacyjnej miało być to, że skarżący wystąpili o udzielenie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego, podczas, gdy art.59 ust.1 stanowi o wydawaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Samo sformułowanie we wniosku przez inwestorów, że ubiegają się o zgodę na użytkowanie budynku mieszkalnego, zaś nie użycie przez nich sformułowania "budynek wraz z instalacjami i urządzeniami" nie może stanowić samo w sobie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Posłużenie się w art.56 prawa budowlanego pojęciem "obiektu budowlanego", którego definicyjne znaczenie wyjaśnia słowniczek wyrażeń ustawowych w art.3 pkt 1 prawa budowlanego, jako m.in. "budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi", nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez organ II instancji tylko z tego powodu, że strony, prawdopodobnie nie posiadając określonej wiedzy prawniczej, nie posłużyły się w sposób dosłowny i wyczerpujący termin wskazanym przez ustawodawcę. Nie ma chyba wątpliwości, zwłaszcza wobec treści inwentaryzacji budowlanej, zalegającej w aktach administracyjnych, że przedmiotem postępowania jest budynek wraz ze swoimi instalacjami i urządzeniami. Uchybienie tego rodzaju strony mogłyby uzupełnić składając określone oświadczenie także przed organem odwoławczym. Odnosząc się do sugestii zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, organ odwoławczy sam dopuścił się naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie na jakim etapie jest to postępowanie i jakie decyzje, oprócz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].02.2002r. zostały wydane. Trzeba zwrócić uwagę, że odwołujący się szczegółowo wskazywali na datę i oznaczenie decyzji, jaka miała zostać wydana przez organ nadzoru budowlanego, ale decyzji tej w aktach brak, organ odwoławczy nie zwracał się o przedstawienie takich decyzji. Brak także odniesienia się przez organ odwoławczy do wskazania w piśmie przekazującym akta przez Starostę, że decyzje organów nadzoru nie odnoszą się do budynku, będącego przedmiotem orzekania w sprawie. Nie jest natomiast trafnym zarzut skargi, odnośnie naruszenia art.10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, który uniemożliwił wzięcie udziału w oględzinach budynku przez inne strony postępowania. Zarzut naruszenia prywatności nie wchodzi w tym przypadku w grę, wobec ustawowego nakazu zapewnienia wszystkim stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skoro skarżący własnym działaniem doprowadzili do tego, że muszą ubiegać się o uzyskanie stosownej decyzji administracyjnej, dzięki której będą mogli legalnie użytkować obiekt budowlany, to muszą godzić się na ustawowe warunki prowadzenia sprawy administracyjnej, zgodnie z wymogami k.p.a.. Sąd zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że podstawą jego orzekania jest art.138 k.p.a., przepis ten zaś nie uzależnia wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a., od stwierdzenia, że dostrzeżone naruszenia procesowe przez organ I instancji "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Takiego rodzaju naruszenia są natomiast podstawą do uznania za zasadną skargi sądowoadministracyjnej i stanowią podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Organ ten biorąc pod uwagę ocenę zawartą w niniejszym wyroku winien rozważyć, czy zachodzi w dalszym ciągu podstawa do wydania decyzji kasacyjnej, czy też nie należy, uwzględniając zasadę ogólną dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.107 § 3 i art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono uwzględniając treść art.97 § 2 Pwsa, wskazanie że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa.