SA/Rz 2403/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędzia WSA Robert Sawuła Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia wyroku 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. B. i A. B. kwotę 10 /dziesięć/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2403/01 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. B. i A. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wydana na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia A. B. i K. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 3188 położonej w J. przy ul. O. i umarzająca postępowanie I instancji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Przeprowadzona w dniu 21.12.1999 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola ujawniła, że A. i K. B. wybudowali i zaużytkowali budynek mieszkalny na działce nr ewid. 3188 przy ul. K. w J. niezgodnie z pozwoleniem na budowę z 28.05.1987 r. Odstąpienie polegało na podniesieniu całej konstrukcji budynku o jedną kondygnację. Z uwagi na to, że budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), uwzględniając art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.). Wydaną w dniu [...] lutego 2000 r. decyzją [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom opracowanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym przedmiotowego budynku oraz wykonanie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej - w terminie do 31 maja 2000 r. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji ma na celu jednoznaczne ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy z 1974 r. Przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać zgodę na użytkowanie ze Starostwa Powiatowego zgodnie z art. 42 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] Starosta Powiatowy, po rozpatrzeniu wniosku A. i K. B., udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, na skutek odwołania J. R., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Powinno ją poprzedzić postępowanie przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, zakończone merytoryczną decyzją nakazującą dokonanie zmian lub przeróbek, bądź odmawiająca ich nakazania. Tymczasem zaskarżona decyzja nie została poprzedzona wykluczeniem rozbiórki obiektu budowlanego (art. 37), jak również oceną samowoli budowlanej (art. 40). Organ I instancji dysponował jedynie pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informującym, ze w wyniku kontroli i czynności wyjaśniających stwierdzono, iż w stosunku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 3188 nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Starosta nie wyjaśnił, dlaczego uznał jako wiążące stanowisko organu nadzoru budowlanego wyrażone w formie pisma, podczas, gdy z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wynika obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W postępowaniu ponownym, w dniu 7 listopada 2000 r. przeprowadzono oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono istnienie otworu okiennego od strony północnej, w odległości 3,35 m od granicy. Powtórzone w dniu 24 listopada 2000 r. oględziny potwierdziły zamurowanie okna. W protokole zanotowano też, że budynek i nadbudowa budynku została zakończona w 1988 r. wg oświadczenie K. B. Budynek nadaje się do użytku. Teren wokół obiektu został uporządkowany. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, wskazując, iż inwestorzy wykonali obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., a na obecnym etapie sprawy Starosta jest właściwy do oceny zgodności wykonania przedmiotowego budynku z przepisami Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Starosta Powiatowy ponownie udzielił A. B. i K. B. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. R., kwestionując datę zakończenia budowy, brak merytorycznej oceny legalności rozbudowy, nieuwzględnienie toczącego się postępowania o zwrot części działki, na której posadowiony jest budynek B. Zdaniem odwołującego się organy błędnie stosują przepisy ustawy z 1974 r., opierając się na sprzecznych oświadczeniach inwestorów o dacie zakończenia budowy (1980-1982, a później 1988 r.), podczas gdy proces nadbudowy trwał do końca lat 90 –tych, a zatem do "II etapu" budowy należy stosować przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Poza tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał decyzji legalizującej budowę po 1995 r. i nie odniósł się merytorycznie do naruszenia prawa w kwestii wysokości budynku, a jego decyzja o umorzeniu postępowania nie została doręczona wszystkim stronom. Organ I instancji nie uwzględnił też argumentów odwołującego się dotyczących toczącego się postępowania o zwrot części działki, na której posadowiony jest budynek B. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda w dniu [...] stycznia 2001 r. wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie do dnia 31 lipca 2001 r., argumentując, iż rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowanie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wydanie pozwolenia na użytkowanie uzależnione jest bowiem od wykluczenia istnienia przesłanek rozbiórki. Jeżeli zaś zostanie ustalone, że istnieje możliwość legalizacji obiektu, to należy nakazać wykonanie zmian czy przeróbek lub odmówić ich nakazania, w oparciu o art. 51 ustawy z 1994 r., bądź o art. 40 ustawy z 1974 r. Okoliczności prawne i faktyczne w niniejszej sprawie, m.in. sporna data wybudowania budynku, wskazują na konieczność merytorycznego załatwienia sprawy rozbiórki i przeróbek przedmiotowego obiektu, nie zaś formalnego zakończenia poprzez umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2001 opisaną na wstępie, Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2000 r. w przedmiocie udzielenia A. B. i K. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 3188 położonej w J. przy ul. O. i umorzył postępowanie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że żadnej z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarówno z [...].02.2000 r. , jak i [...].11.2000 r. nie można uznać za rozstrzygnięcie kwestii rozbiórki czy przeróbek obiektu budowlanego. Mimo upływu terminu zakreślonego w postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ ten nie wydał żadnej innej decyzji w odniesieniu do spornego obiektu. Z mocy art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zadania i kompetencje w zakresie rozbiórek i nakazów zmian lub przeróbek obiektu budowlanego należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że organ ten jest właściwy rzeczowo także w odniesieniu do obiektów, do których stosuje się art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., podobnie jest w przypadku stosowania art. 40 tej ustawy. Wobec powyższego starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do oceny rozbiórki czy przeróbek obiektu budowlanego. Tym samym nieuprawnione było stwierdzenie organu I instancji , iż w rozpoznawanej sprawie "nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.". Brak załatwienia sprawy rozbiórki i przeróbek przedmiotowego obiektu uniemożliwia rozpoznanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skoro, mimo to, wniosek ten został rozpatrzony, decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie I instancji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K. B. i A. B., wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i potwierdzenie takiej zgodności decyzji Starosty. W motywach skargi podnieśli, że roboty budowlane zostały ukończone w 1988 r., zostały złożone wszystkie wymagane odbiory, inwentaryzacja budowlana i geodezyjna, orzeczenie techniczne o zdolności budynku do użytkowania, stwierdzona tez została zgodność z planem przestrzennym. Organ II instancji odmawia prawa do pozwolenia na użytkowanie z tej przyczyny, że wnosi zastrzeżenia do postępowania nadzoru budowlanego. Pozwolenie na użytkowanie jest odrębnym postępowaniem i jego ocena nie może mieć wpływu na rostrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Ponadto nadzór budowlany, podobnie jak Starosta stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc obiekt po spełnieniu pozostałych warunków nadaje się do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonawszy takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku w niniejszej sprawie związany był z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w której nakazano inwestorom budowy budynku mieszkalnego – A. i K. B. opracowanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym tego budynku oraz wykonanie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej. Organy orzekające w sprawie zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., po ustaleniu, że zakończenie budowy nastąpiło w 1988 r. Oparły się w tym względzie na oświadczeniu inwestora, które znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Wynika z nich, że budowa rozpoczęła się w latach 1980-1982 w oparciu o pozwolenie na budowę uzyskane przez poprzednią właścicielkę działki A. O. Pozwolenie na budowę jakie uzyskali K. B. i A. B. w dniu [...].05.1987 r. było związane ze zmianą inwestora. Według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należało zatem ocenić możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Kwestię tę normuje art. 42 w/w ustawy, stanowiący, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ, a podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Skoro zatem w stosunku do zrealizowanego budynku zgłoszone zostały zastrzeżenia, przy ocenie zdatności tego obiektu do użytkowania konieczne było sprawdzenie przez organ wydający decyzję w tym względzie, czy przed wydaniem rozstrzygnięcia sformułowane wcześniej zastrzeżenia co do inwestycji zostały usunięte. Fakt, że takie zastrzeżenia zostały usunięte w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r., które stwierdza, że obowiązek opracowania inwentaryzacji budowlanej z orzeczeniem o stanie technicznym budynku został zrealizowany. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że kwestia prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, choć budząca zastrzeżenia, nie może podlegać ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, ponieważ wykracza poza granice sprawy. Nie uniemożliwia to jednak analizy treści tego rozstrzygnięcia w celu ustalenia jego znaczenia. Analiza taka prowadzi do wniosku, że pomimo braku wyraźnego wskazania w decyzji, że nie zachodzą przesłanki skutkujące rozbiórkę ani też nakazanie zmian lub przeróbek obiektu, organ nadzoru budowlanego, umarzając postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego, po wykonaniu przez inwestorów obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., zakończył badanie legalności tej inwestycji. Tym samym przesądził o braku przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane, gdyby bowiem takie zaistniały, zobligowany byłby wydać nakaz rozbiórki. Sąd nie podziela wobec tego oceny organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem I instancji nie była zbadana kwestia możliwości zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane. Taką możliwość organ nadzoru budowlanego brał pod uwagę w prowadzonym przez siebie postępowaniu, a potwierdzeniem takiego faktu jest również pismo z dnia 11 maja 2000 r., jakie skierował do Starosty, informując, że przeprowadził czynności wyjaśniające, w wyniku których stwierdzono, że nie zachodzą okoliczności z art. 37 ustawy. Takie również znaczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika z faktu, że żadnych innych decyzji dotyczących kwestii legalności przedmiotowego budynku, oprócz nakazującej wykonanie określonych czynności w trybie art. 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane oraz umarzającej postępowanie, nie wydawał, co zresztą ustalił organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. W świetle poczynionych uwag nie było wobec tego zasadne zawieszanie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku, albowiem kwestia wstępna – wykluczenia rozbiórki czy nakazu dokonania zmian lub przeróbek została rozstrzygnięta. Sąd uznał jednak, że kwestia naruszenia art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że po upływie czasu, na jaki zostało zawieszone, postępowanie toczyło się dalej. Niewłaściwy był także kierunek, w jakim Wojewoda zreformował decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku istniała sprawa administracyjna dotycząca wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, która miała być załatwiona w drodze decyzji, aktualny był też wniosek inwestorów w tej kwestii. Możliwe było więc jedynie wydanie decyzji udzielającej lub odmawiającej udzielenia stosownego pozwolenia. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wskazać również wypada, że organ I instancji prawidłowo odniósł się do argumentów podnoszonych w odwołaniu J. R. o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu części działki nr 3188. Stanowisko organu, że tego rodzaju zaszłości nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, albowiem przepisy nie wymagają przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wykazania się prawem własności lub innym prawem do dysponowania nieruchomością, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. Akt IV S.A. 927/91, OSP 1994/6/103 wraz z glosą aprobującą S. Jędrzejewskiego, tamże). Opisane wyżej wady postępowania, dotyczące oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując ponownej oceny postępowania organ II instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu, mając w szczególności na względzie, iż prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie legalności budynku A. i K. B. zostało zakończone ostateczną decyzją. Dodatkowo należy nadmienić, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie miał na uwadze przepis przejściowy – art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zw. z art. 1 pkt 62 tej ustawy. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 cyt. ustawy.