SA/Rz 2449/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2449/02 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].10.2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie skarżąca w 1999r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstawieniu w miejsce tzw. luksferów trzech okien w ścianie budynku mieszkalnego M. W., S. W. i M. W. przy ul. B. w J. od strony jej działki, wnosząc o dokonanie oględzin tego budynku. Po przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (oględzin, przesłuchania stron) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na dyspozycję art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego nakazał decyzją z dn. [...].05.2000r. M. R., M. i S. W. przywrócenie poprzedniego stanu, tj. luksferów. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dn. [...].07.2000r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dn.25.06.2002r. SA/Rz 1579/00 uchylił decyzję organu II instancji. Przyczyną uwzględnienia skargi było zdaniem sądu naruszenie art.7 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – R. G., poprzedniego właściciela nieruchomości inwestorów, na okoliczność przebiegu granicy między tą działką, a działką M. W. Zdaniem sądu należało także wyjaśnić kwestię przewidywanych już w projekcie budowlanym budynku z lat 60-tych okien, w miejsce zastosowanych luksferów. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi dowód z projektu budowlanego i na jego podstawie ustali jakie były przewidziane otwory w przedmiotowej ścianie budynku, a gdyby były przewidziane w projekcie budowlanym okno a nie luksfery, to rozważy czy w takiej sytuacji doszło do istotnego czy nieistotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Sąd dokonał także oceny prawnej tej kwestii w sprawie stosowania art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, wskazując także, iż organ winien sprawdzić czy istniejące ogrodzenie odpowiada granicy prawnej. Z akt Ii instancji wynika, że przedmiotowy wyrok doręczono w dn.19.09.2000r. Po tym wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...].10.2002r. Nr [...], działając na podstawie art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].05.2000r. oraz o przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ opierał się na treści wyroku SA/Rz 1579/00 i doszedł do przekonania, że odwołanie od decyzji I instancji zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części decyzji obszernie wykorzystano elementy uzasadnienia wyroku SA/Rz 1579/00 wywodząc w szczególności, że należy przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka – R. G., wyjaśnić kwestie istnienia granicy między działkami, przeprowadzić dowód z projektu budowlanego w aspekcie rodzaju odstępstwa od tego projektu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła M. W. wskazująca, że jej zdaniem organ II instancji posiada wszystkie podstawy do wydania decyzji w sprawie, bez potrzeby "odwoływania się do działań instancyjnych". Skarżąca wskazuje, że inwestorzy nie przedstawili w trakcie postępowań administracyjnych stosownych dokumentów odnoszących się do kwestii usytuowania granicy między działkami ani do wyglądu elewacji domu. Skarżąca wskazuje dalej, że nie zachodzi potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a istnienie w domu Państwa W. okna o długości 4 m, w którym szybę matową można w każdej chwili zamienić na przezroczystą odbiera jako dużą uciążliwość i ograniczenie jej swobód osobistych. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, wskazując że zaskarżoną decyzję oparł o wytyczne zawarte w wyroku SA/Rz 1597/00, a szczegółowe powodu uchylenia decyzji i nakaz prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ma znajdować wyraźne odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił także z urzędu. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona przez sąd administracyjny polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd uwzględnia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy sąd uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, jeśli sąd stwierdzi istnienie ku temu przesłanek z art.156 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.,. zwany dalej k.p.a.). Sąd bada naruszenia prawa uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem sądu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Punktem wyjaśnia do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji jest fakt, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się już sąd administracyjny w wyroku z dn.25.06.2002r. SA/Rz 1579/00, którym to wyrokiem uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].07.2000r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].05.2000r. nakazującą M. i S. W. oraz M. R. wykonania określonych robót budowlanych. Trzeba wskazać, że z mocy obowiązującego wówczas art.30 ustawy z dn.11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm. zwana dalej ustawa o NSA) "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Tożsamą obecnie regułę związania wydanym wyrokiem wyraża art.170 Ppsa. Oznacza to, że aby ocenić legalność zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie wywody i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku NSA OZ w Rzeszowie SA/Rz 1597/00. Orzekający obecnie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest tym wyrokiem związany. W wyroku SA/Rz 1597/00 wskazano na określonego rodzaju uchybienia procesowe i zawarto wskazania, co do dalszego sposobu rozpoznania sprawy administracyjnej. W szczególności na s.5 uzasadnienia powyższego wyroku sąd wskazał, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy przeprowadzi dowód z projektu budowlanego i na jego podstawie ustali...". Sąd zawarł także inne wskazania do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego używając określeń typu: "organ powinien przesłuchać...", "organ sprawdzi...", nie precyzując o jaki organ – II czy I instancji chodzi. Użycie jednak, choć tylko jednorazowo, w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazania, że będą to obowiązki organu odwoławczego i orzekając wyłącznie o uchyleniu decyzji organu II instancji, wykluczono tym samym dopuszczalność w takiej sytuacji, by organ ten po wydaniu przedmiotowego wyroku orzekał kasacyjnie, tj. uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Trzeba zwrócić także uwagę, że sąd miał możliwość podjęcia przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do decyzji wydanej także w I instancji, jeśli uznałby, że jest to "niezbędne dla końcowego jej załatwienia" (art.29 ustawy o NSA). Uchylając wyrokiem SA/Rz 1579/00 jedynie decyzję organu odwoławczego uznano, że jest to wystarczające do końcowego załatwienia skargi, a dając wytyczne temu organowi zobowiązano go do wydania stosownej decyzji po przeprowadzeniu dowodów uzupełniających w sprawie. Konkludując: wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, wskazującego na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez ten właśnie organ, uniemożliwia organowi odwoławczemu rozpatrującemu ponownie sprawę wydanie decyzji kasacyjnej, polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a.. Odmienne postępowanie oznacza naruszenie zasady związania organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art.30 ustawy o NSA). Tego rodzaju naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy dopuścił się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wbrew wskazaniom zawartym w wyroku SA/Rz 1597/00 organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających, a przez okres przeszło miesiąca nie przeprowadził żadnej czynności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się de facto do przepisania uzasadnienia wyroku SA/Rz 1597/00 z dokonaniem nieznacznych zmian stylistycznych. Twierdzenie w odpowiedzi na skargę, że decyzje oparto na wytycznych zawartych w w/w wyroku jest w tej sytuacji stwierdzeniem chybionym. Nie są trafne natomiast te zarzuty skargi, w których eksponuje się brak potrzeby prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, skoro konieczność takiego uzupełniania wynika z wywodów cyt. wyroku. Nie jest także trafnym domaganie się od sądu administracyjnego orzeczenia, co do istoty sprawy administracyjnej, albowiem żądanie takie nie uwzględnia kasacyjnego, co do zasady charakteru orzekania przez ten sąd. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) orzec należało, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono, mając na względzie art.97 § 2 Pwsa. Opatrzenie wyroku dodatkową klauzulą o braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku uzasadnia dyspozycja art.152 Ppsa.