SA/Rz 2463/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2463/02 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) decyzją z dn. [...].06.2002r. Nr [...] działając na podstawie art.51 ust.2 pkt 1a ustawy z dn.7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126) odmówił wydania Z. M. i W. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku zlokalizowanym w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją z dn. [...].06.1997r. Nr [...], po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych, zobowiązał do przedłożenia niezbędnych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W decyzji tej wskazano, że inwestorzy Z. M., P. F. i W. P. winni wystąpić o pozwolenie na wznowienie robót w terminie do dn.31.09.1997r., pouczając, że w razie niewypełnienia tych obowiązków może dojść do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z. M. i W. P. dokumentację przedstawili w dn.21.02.2002r., ale nie zawierała ona zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr 3781/1 oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę pochylni dla niepełnosprawnych. Decyzji organ I instancji nie doręczył W. M., współwłaścicielowi działki sąsiedniej o nr 3788, P. F. oraz innym współwłaścicielom działki nr 3781/1. Od tej decyzji odwołali się Z. M. i W. P., prowadzący na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą o charakterze gastronomicznym, wskazujący iż działka, na której zlokalizowany jest ich lokal stanowi współwłasność 22 osób, z czego większość osób pochodzenia żydowskiego nie żyje, natomiast ich ewentualni spadkobiercy nie są znani z miejsca pobytu. Wskazali, że wszyscy znani współwłaściciele działki wyrazili zgodę na roboty, zaś budowa pochylni została negatywnie zaopiniowana przez burmistrza oraz konserwatora zabytków. Wskazano w odwołaniu, że wjazd dla niepełnosprawnych jest nieskrępowany, a ponadto przed lokalem funkcjonuje w okresie letnim ogródek gastronomiczny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dn. [...].09.2002r, nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r., tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071, zwany k.p.a.), oraz art.51 ust.2 prawa budowlanego uchylił decyzję PINB z dn.[...].06.2002r. oraz orzekł o nakazie zaniechania przez Z. M. i W. P. prowadzenia dalszych robót budowlanych przy budynku położonym na dz. nr 3781/1 położonej w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji nie kwestionując ustaleń faktycznych organu I instancji podano, że prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydania decyzji o odmowie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powołując się na dyspozycję art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, który stanowił podstawę do nakazania wykonania określonych obowiązków, organ odwoławczy wskazał, że w razie ich niewykonania organ nakazuje zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Uznając, że miało miejsce wykonywanie w lokalu robót remontowo-budowlanych, nakazano zaniechanie dalszych robót. Z żądaniem doręczenia tej decyzji wystąpił W. M., organ odwoławczy doręczył tę decyzję wnioskodawcy w dn.4.11.2002r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie na decyzję WINB wniósł W. M. zarzucając błędne zastosowanie art.51 ust.2 prawa budowlanego, a także art.7, 77 i 107 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego inwestorzy mimo wstrzymania robót budowlanych kontynuowali je wobec bierności organów nadzoru budowlanego. Wykonano m.in. przesunięcie ściany tylnej budynku, wyburzenia części ściany nośnej i urządzenia wnęki do sąsiedniego budynku, wybicia otworu okiennego w ścianie granicznej oraz wybudowania komina wentylacyjnego. Nielogicznym jest wedle skarżącego, orzekanie o zaniechaniu dalszych robót, w sytuacji gdy już je ukończono. W. M. uznaje, że skoro inwestorzy nie wykonali w wyznaczonym terminie nakazanych czynności, to należało wydać decyzję o przywróceniu stanu pierwotnego, stosując normę art.51 ust.4 prawa budowlanego. Wydaną decyzję skarżący uznaje za sankcjonowanie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wobec wykonywania robót budowlanych o charakterze remontowym w obszarze istniejącego budynku nie możliwym było orzekanie o rozbiórce, a jedynie w grę wchodziło nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych. Przed rozprawą W. M. wnosił o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dn.28.06.2004r. sygn. [...], na mocy którego sąd umorzył postępowanie karne wobec Z. M. oskarżonego o popełnienie przestępstwa z art.90 prawa budowlanego z powodu przedawnienia w części zaś z powodu znikomego stopnia szkodliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak nie wszystkie argumenty w niej powołane, sąd uznał za uzasadnione. Zauważyć należy, że podstawy wzruszenia decyzji w postępowaniu administracyjnym są wyraźnie określone w art.145 Ppsa, jedną z przyczyn uchylenia decyzji przez sąd administracyjny jest stwierdzenia naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Jedną z podstaw do wznowienia postępowania jest pozbawienie strony udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem sądu w tym składzie taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jest niespornym, że decyzja organu I instancji nawiązuje do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dn. [...].06.1997r. Nr [...], zobowiązującej Z. M., P. F. oraz W. P. do wykonania określonych czynności, polegających na przedstawieniu do dn.31.09.1997r. stosownych dokumentów. W postępowaniu administracyjnym, w którym wydano natomiast decyzje przez PINB oraz WINB pomięto udział P. F., W. M. oraz innych współwłaścicieli działek, na której zlokalizowany jest lokal "C." oraz sąsiednich. Osoby te mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych na dz. 3781/1, a organy miały obowiązek zapewnić tym osobom, z mocy art.10 § 1 w zw. z art.60 § 4 k.p.a. czynny udział w postępowaniu. Uchybienie temu obowiązkowi nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie wyjaśniono także kwestii udziału w tej inwestycji P. F., który był adresatem obowiązków, nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].06.1997r.. Sąd zauważa także, że z ewidencji gruntów wynika, że kuratorem osób pochodzenia żydowskiego, będących współwłaścicielami działki 3781/1 jest adw. M. T., albowiem na nieruchomości tej zlokalizowany jest nie tylko budynek przy Pl. [...], ale także budynek oznaczony ul. [...]. W tej sytuacji należy zapewnić udział w postępowaniu kuratorowi osób nieobecnych. Trafny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia normy art.51 ust.2 prawa budowlanego w aspekcie zastosowania jednej z możliwości orzekania, przewidzianej cytowanym przepisem. W myśl art.51 ust.2 prawa budowlanego "w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust.1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Organy obu instancji przyjęły, że inwestorzy nie wykonali w terminie nakazanych czynności. Nie ustalono jednak przyczyn braku wydania decyzji przez właściwy organ, w sytuacji gdy Z. M. powoływał się w postępowaniu na przedłożenie dokumentacji w 1997r. w Urzędzie Rejonowym w R. Wprawdzie nie ma to znaczenia dla kierunku orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej, niemniej zauważyć należy rażącą bezczynność organów administracji publicznej, obciążającą w pierwszej kolejności b. Kierownika Urzędu Rejonowego. Organ II instancji choć trafnie zauważając, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują w razie niewykonania obowiązków nałożonych na inwestorów na mocy art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, wydania decyzji o odmowie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych orzekł w takiej sytuacji o zaniechaniu dalszych robót, nie uzasadniając jednak szczegółowo tego stanowiska. Pominięto aspekt ewentualnego zastosowania art.51 ust.3 prawa budowlanego, przewidującego możliwość nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku wykonywania robót polegających m.in. na rozbiórce części obiektu. Z akt sprawy, jak i ze skargi wynika, że inwestorzy dokonali rozbiórki części obiektu poprzez wyburzenie części ściany konstrukcyjnej. Ta kwestia wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i ewentualnego rozstrzygnięcia w decyzji, wydanej na podstawie art.51 ust.2 prawa budowlanego. Organ I instancji winien także ustalić jednoznacznie jakie roboty budowlane wykroczyły poza obrys budynku, jak podnosi skarżący miało mieć miejsce przesunięcie jednej ze ścian budynku remontowanego. Te uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżone decyzje zapadły przedwcześnie, z naruszeniem art.7 i 777 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Co się tyczy przeprowadzenia dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dn.28.06.2004r. sygn. [...] to zaznaczyć należy, że sąd administracyjny z mocy art.11 Ppsa związany jest ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Inkryminowany wyrok nie jest wyrokiem prawomocnym, ani skazującym, z tych względów ustalenia w nim zawarte nie mają znaczenia dla orzekania przez sąd administracyjny. Z tych przyczyn orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art.97 § 2 Pwsa w zw. z art.200 Ppsa.