SA/Rz 2498/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego skargę oddala SA/Rz 2498/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku firmy A. z siedzibą w J., działającej z upoważnienia "B" S.A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" S.A. Pion Sieci Obszaru w P. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Sieć telefoniczna w ul. Z. w P. na terenie działek nr 85, 50, 49, 51, 55, 54, 53, 52, 39/16, 39/12, 39/11, 39/13, 38/2, 36, 35, 16, 34/2 obr. [...]". Za podstawę prawną tej decyzji przyjął art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowej inwestycji w dniu 4 lipca 2001 r.. Projekt budowlany spełnia wymogi określone przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. i S. S., właściciele działki nr 37, nie wyrażając zgody na budowę sieci telefonicznej i na prowadzenie inwestycji na działce nr 37, jak również w granicy tej działki. Odwołujący powołali się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wyraźnie określa, że inwestycja budowa sieci telefonicznej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych może być realizowana na terenie lub w sąsiedztwie działek. W ocenie odwołujących takie sformułowanie nie dopuszcza realizacji w granicy działek. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że zatwierdzony do realizacji projekt budowlany nie przewiduje wykonania sieci telefonicznej na nieruchomości A. i S. S. ani też wzdłuż granicy ich działki z działką nr 38/2. W pierwotnej wersji zakładano przeprowadzenie sieci wzdłuż wspomnianej granicy, lecz od zamiaru tego odstąpiono, wykreślając z projektu przyłącz napowietrzny biegnący od słupa zlokalizowanego w poboczu ulicy Z. do słupa znajdującego się w granicy działki 38/3. Zaskarżona decyzja odpowiada więc w całości żądaniom A. i S. S., ponieważ ani na terenie działki nr 37 ani wzdłuż jej granicy z działką 38/2 nie będzie wykonany przyłącz. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. i S. S., wnosząc o jej uchylenie i sprecyzowanie o jakie zamierzenie inwestycyjne chodzi – budowę sieci telefonicznej podziemnej, czy napowietrznej oraz określenie przebiegu trasy kabla telefonicznego. Skarżący zarzucają naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - opracowanie projektu budowlanego w sposób niezgodny z ustaleniami decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej zamieszczony jest wymóg - po zakończeniu prac ziemnych doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego, co w powiązaniu z dołączoną do tej decyzji opinią Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wskazywałoby, że chodzi o budowę sieci telefonicznej podziemnej. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta stwierdza, że w granicy działki skarżących i działki nr 38/2 zaprojektowano przyłącz napowietrzny, a potem go wykreślono. Skarżący nie wyrażają zgody na przyłącz sieci telefonicznej do ich domu i na realizację tej inwestycji na ich działce lub w jej granicy. Skoro w decyzji nie przewidziano realizacji inwestycji na działce skarżących, to nie powinni być oni stroną postępowania. Jeśli jednak Prezydent Miasta uznał skarżących za stronę postępowania, wyrazili oni swoje stanowisko. Nie zgadzają się na przebieg przyłącza do działek 38/1 i 38/3 wzdłuż granicy ich działki z działką 38/2. Działka 38/3 przylega bezpośrednio do ulicy, wiec przyłącz napowietrzny w inwestycji kanalizacyjnego przebiegu kabli telefonicznych jest niepotrzebny, a dokonana przez organ "gmatwanina" sugeruje działanie w interesie właścicieli tej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W replice na zarzuty skargi wyjaśnił, że integralną częścią decyzji - pozwolenia na budowę jest zatwierdzony do realizacji projekt budowlany. W nim to właśnie w sposób jednoznaczny zostaje przedstawione planowane zamierzenie inwestycyjne. W rozpatrywanej sprawie przewidziano do realizacji sieć telefoniczną zarówno kablową podziemną jak i napowietrzną. Zaprojektowany pierwotnie, a potem wykreślony odcinek biegnący wzdłuż granicy działek nr 37 i 38/2 miał być napowietrzny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących uznania za stronę postępowania Wojewoda wyjaśnił, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są właściciele sąsiednich nieruchomości. Działka skarżących przylega do nieruchomości oznaczonej nr 85, na której ma być wykonywana sieć telefoniczna, stąd też uzyskali oni przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zarówno jednak w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę działka skarżących nie została wymieniona, nie będzie więc na niej realizowana ani podziemna ani napowietrzna sieć telefoniczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja narusza prawo i to w sposób określony w art. 145 § 1 P.p.s.a. Poddając zaskarżoną decyzję takiej kontroli Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek, które uzasadniałyby jej eliminację z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji liniowej – sieci telefonicznej w ul. Z. w P. Kwestie dotyczące projektu budowlanego, w tym wymagań dotyczących jego treści uregulowane zostały w art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten określa najważniejsze elementy, które projekt powinien zawierać (ust. 3) oraz zawiera ogólne wskazanie, że zakres i treść projektu, powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2). Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa natomiast art. 35 cyt. ustawy. Przepis ten w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakazywał organowi sprawdzenie: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Podkreślić przy tym należy, że obowiązkowe ze strony organu jest sprawdzenie kompletności projektu i jego sporządzenia przez osobę ze stosownymi uprawnieniami (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3), natomiast fakultatywne, a przy tym ograniczone do zakresu art. 5 ustawy jest badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami (art. 35 ust. 2). Dalsze postępowanie organu uzależnione jest od wyników dokonanych sprawdzeń. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 i 2 organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po bezskutecznym jego upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz złożenia wniosku w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucają, że decyzja narusza art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem projekt opracowano wbrew ustaleniom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przekłada się on również na obowiązki projektanta określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (opracowanie obiektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o wzizt). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszą decyzją, inicjującą proces budowlany i otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę. Wytycza ona ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom na etapie pozwolenia na budowę. Jej istota polega przede wszystkim na zbadaniu przez właściwy organ zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki istnieje. W przypadku inwestycji liniowej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać jej przebieg, co wynika z treści art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), obowiązującej w dacie orzekania przez organ. W załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Prezydent Miasta ustalił, że "budowa sieci telefonicznej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych" może być realizowana na terenie oraz w sąsiedztwie działek oznaczonych wg ewidencji gruntów nr nr: 85, 50, 49, 51, 52, 55, 54, 53, 39/13, 39/12, 37, 38/2, 36, 38/1, 38/3, 35, 34/3, 33/3, 13, 16, 17, 18, 14, 15, 34/4, 39/14, 39/17 obr. [...] położonych w ul. B., Z. i Ś. w P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nie przesądza ona o realizacji inwestycji, stanowi wyłącznie rodzaj informacji o wymogach i warunkach, których spełnienie upoważni inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym wówczas będzie on zobowiązany do przedłożenia zgody właścicieli działek, na których zostanie zaprojektowana inwestycja. Na skutek uwag i zastrzeżeń składanych przez strony, m.in. przez skarżących już na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonano zmian w pierwotnych założeniach i po naniesieniu poprawek do projektu ustalono szczegółowy przebieg inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że dokonywaniu zmian w projekcie budowlanym do czasu jego zatwierdzenia przez organ nie sprzeciwiają się przepisy prawa. Nie ma również wymogu, by zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy musiało zostać zrealizowane w całości, o czym zresztą wspomniał organ w uzasadnieniu decyzji. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą co prawda organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), ale należy to rozumieć w taki sposób, że nie można na danej nieruchomości zezwolić na realizację innej inwestycji niż określona w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma natomiast przeszkód, zwłaszcza przy takiej inwestycji jak budowa sieci telefonicznej, by inwestor na etapie pozwolenia na budowę ograniczył swoje zamierzenie, czyli zrezygnował z realizacji inwestycji na pewnych nieruchomościach lub też dokonał korekt w trasie przebiegu takiej inwestycji. Istotne jest, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmowała te nieruchomości, które zostaną następnie objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. W przypadku pozwolenia na budowę sieci telefonicznej w ul. Z. w P., dla działek, na których zostanie zrealizowana ta inwestycja ustalone zostały warunki zabudowy w ostatecznej decyzji z dnia [...].07.2001 r. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie potwierdził się więc – projekt, choć zrezygnowano w nim z realizacji inwestycji na niektórych nieruchomościach, nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę nie precyzowała zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności nie określała czy projektowana sieć telefoniczna jest podziemna, czy napowietrzna. W decyzji tej określono, że przedmiotem pozwolenia jest budowa sieci telefonicznej w ul. Z. w P. na określonych działkach. Integralną częścią pozwolenia jest zatwierdzony decyzją projekt budowlany, który określa szczegóły realizacji inwestycji. Wynika z niego, że sieć telefoniczna przebiegać ma częściowo kablami podziemnymi, częściowo zaś po istniejących słupach telefonicznych, a więc napowietrznie. Zatwierdzony decyzją projekt nie zakłada przebiegu inwestycji ani na terenie, ani wzdłuż granicy działki skarżących, stąd też ich działka nr 37 nie została objęta zaskarżoną decyzją. Z faktu, iż zostali uznani za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego skarżący wywodzą, że projektowana inwestycja będzie przebiegać przez ich działkę, w przeciwnym razie organ nie dopuściłby ich do udziału w postępowaniu. Przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie wymieniały kto może być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Obowiązywała więc ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zasada ta w odniesieniu do postępowania z zakresu prawa budowlanego oznaczała de facto, że przymiot strony przysługuje oczywiście inwestorowi i właścicielowi nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, a także właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty budowlane. Tak ukształtowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazywało nawet, że w pewnych przypadkach, gdzie planowana inwestycja może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką, której pozwolenie na budowę dotyczy, przymiot strony w takich przypadkach będą mieli także właściciele sąsiednich nieruchomości, niekoniecznie przylegających bezpośrednio do działki inwestora (wyrok NSA z dnia 30 września 2003 r., SA/Rz 735/01, nie publ.). W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo uznał skarżących za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jako właścicieli działki graniczącej z działkami 38/2, 85, 39/11, 39/12 i 39/13, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja sieci telefonicznej, nie zaś jako właścicieli działki, po której ma przebiegać ta inwestycja. Z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta wynika bowiem wyraźnie, że pozwolenie nie obejmuje budowy sieci telefonicznej na działce nr 37 ani w jej granicy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.