SA/Rz 250/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej S. C. koszty postępowania sądowego w kwocie 10 zł (dziesięć złotych). SA/Rz 250/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].12.2001 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił S. C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2001 r., Nr [...] orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gm. Ż. zmian dotyczących działek nr, nr 770/2, 771, 772 i 775. Wskazane postanowienie wydał na podstawie art. 59 § 1 i 2 w zw. z art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia przytoczył, że Starosta decyzję z dnia [...].04.2001 r. przesłał do S. C. listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Wobec braku możliwości doręczenia listu adresatowi, listonosz w dniu 13.04.2001 r. umieścił na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o złożeniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym w Ż. W dniu 23.04.2001 r. Urząd Pocztowy w Ż. przedmiotową przesyłkę z adnotacją "nie podjęto w terminie" zwrócił do Starostwa Powiatowego. S. C. pismem z dnia 12.09.2001 r. zwróciła się do Geodety Powiatowego z prośbą o złożenie reklamacji w tej sprawie. Równocześnie zwróciła się z prośbą o przesłanie zawartej w zwróconej przesyłce korespondencji oraz o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ponadto w piśmie z dnia 11.10.2001 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego poinformowała, że dotychczas nie otrzymała decyzji z dnia [...].04.2001 r. i dodała, że jako współwłaścicielka działki nr 771 nie składała i nie podpisywała wniosku o podział tej działki. Dyrektor Rejonowego Urzędu Poczty w T. wyjaśnił, że szczegółowe zasady i tryb postępowania przy doręczeniu pism wysyłanych w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które dla tego rodzaju przesyłek określają 7-dniowy termin odbioru. W myśl art. 44 k.p.a. strona została prawidłowo zawiadomiona o przesyłce. S. C. nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...].04.2001 r. nastąpiło bez jej winy. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżąca S. C. działająca przez pełnomocnika J. C. /brata skarżącej/ wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, które jej zdaniem zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. W motywach skargi wyjaśniła, że decyzja Starosty z dnia [...].04.2001 r. była wysłana na jej adres listem poleconym w dniu 12.04.2001 r., ale nie została jej bezpośrednio doręczona, lecz zostawione zostało na drzwiach mieszkania zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Tego zawiadomienia skarżąca nie otrzymała. W niewyjaśnionych do dnia dzisiejszego okolicznościach, zawiadomienie to zaginęło. O istnieniu przedmiotowej korespondencji, nie podjętej w terminie i zwróconej przez pocztę do Starostwa, skarżąca dowiedziała się dopiero we wrześniu 2001 r. od jej pełnomocnika, po uprzedniej wizycie pełnomocnika w Starostwie w dniu 7.09.2001 r. związanej z załatwieniem spraw urzędowych. Po tej informacji skarżąca wniosła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z prośbą o przesłanie korespondencji zwróconej w kwietniu 2001 r. przez pocztę, a znajdującej się w aktach sprawy w Wydziale Geodezji Starostwa. Po wyjaśnieniu sposobu doręczenia decyzji przez Urząd Pocztowy, jej pełnomocnik wysłał bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo z dodatkowym wyjaśnieniem okoliczności zaginięcia awiza /pismo z dnia 12.11.2001 r./. Organ ten zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu z powodu nie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu wniosła zażalenie do Głównego Geodety Kraju, który postanowieniem z dnia [...].04.2002 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].12.2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.11.2002 r., sygn. akt II SA/Rz 1769/00 stwierdził nieważność postanowienia Głównego Geodety Kraju. Co się tyczy istoty sprawy wyjaśniła, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie nie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jest bezpodstawne. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że nie otrzymała awiza z dnia 13.04.2001 r. o nadejściu przesyłki poleconej, takiej przesyłki nigdy nie otrzymała, nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, ani o istnieniu decyzji z dnia [...].04.2001 r. Zawiadomienia nie zastał na drzwiach mieszkania, ani w skrzynce na korespondencję stały opiekun skarżącej. W dniu 4.10.2001 r. jej pełnomocnik złożył w biurze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dodatkowe wyjaśnienia dotyczące okoliczności sprawy, w którym podniósł, iż skarżąca od 1991 r. jest inwalidką I grupy, mieszka samotnie, a ze względu na stan zdrowia nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Jej choroba jest więc dodatkową przesłanką wskazującą na brak winy w uchybieniu terminu. Nadmieniła, że wniosek do Starosty złożył jej brat T., który jest równocześnie współwłaścicielem domu, miał zatem żywotny interes, aby wyłączyć ją z postępowania w sprawie i uniemożliwić obronę jej praw. Wymieniony brat posiadał drugi klucz do jej skrzynki pocztowej i z łatwością mógł zabrać awizo, aby nie dowiedziała się o istnieniu decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga S. C. jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Tytułem wprowadzenia należy wyjaśnić, że z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne, które są sądami pierwszej instancji /art. 85 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., nazwanej dalej przepisami wprowadzającymi z dnia 30.08.2002 r. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Stosownie do art. 97 § 1 przepisów wprowadzających z dnia 30.08.2002 r. – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie przed 1.01.2004 r. i do tego czasu nie została rozpoznana, zatem stosownie do wskazanych przepisów oraz § 1 pkt 11 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz. U. Nr 72, poz. 652/, właściwym do jej rozpoznania według przepisów p.p.s.a. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy w pierwszej kolejności nawiązać do decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2001 r., Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gmina Ż. dotyczących działek 771, 775, 770/2, 772. Wskazaną decyzję doręczono stronom tego postępowania, a to: T. C. /23.04.2001 r./, M. Z. /13.04.2001 r./, E. J. /13.04.2001 r./ i S. G. /13.04.2001 r./. Doręczeń tym osobom dokonano w trybie art. 42 § 1 k.p.a. /E. J./, pozostałym w trybie art. 43 zd. 1 k.p.a. Natomiast z dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do S. C. i dołączonej doń koperty /K. 15 akt Starosty Nr [...]/ wynika, że w/w w dniu 13.04.2001 r. doręczyciel nie zastał w mieszkaniu, zatem złożył przesyłkę zawierającą decyzję w Urzędzie Pocztowym w Ż., zaś zawiadomienie o złożeniu przesyłki w tejże placówce pocztowej pozostawił w drzwiach mieszkania skarżącej /sposób doręczenia określony w art. 44 k.p.a./. S. C. w terminie 7 dni od dnia pozostawienia przesyłki w Urzędzie Pocztowym w Ż., przesyłki nie odebrała, zatem Urząd ten zwrócił przesyłkę /23.04.2001 r./ Staroście. W takiej sytuacji Starosta uznał, że doręczenie zastępcze decyzji S. C. było skuteczne w rozumieniu art. 44 k.p.a., a ponieważ strony postępowania w ustawowym terminie /art. 129 § 2 k.p.a./ nie złożyły odwołania, zatem stwierdził, że wymieniona na początku decyzja z dnia [...].04.2001 r. stała się ostateczną z dniem 9.05.2001 r. /K. 15/2 – akt Starosty [...]/. Z podania S. C. z dnia 12.09.2001 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...].04.2001 r., Nr [...] oraz z pisma jej pełnomocnika J. C. z dnia 12.11.2001 r. /K. 2 i 8 akt organu odwoławczego/ wynika, że S. C. nie otrzymała zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej i podejrzewa, że awizo zostało zabrane z jej skrzynki na listy przez osobę zainteresowaną tym, aby decyzji nie otrzymała. W skardze jej pełnomocnik wyjaśnił, że o wysłaniu do siostry decyzji i o treści tej decyzji dowiedział się w dniu 7.09.2001 r. przy okazji załatwiania w Starostwie Powiatowym innych spraw urzędowych. W skardze dodał, że brat T. "posiadał drugi klucz do skrzynki pocztowej siostry i z łatwością mógł zabrać awizo, aby siostra nie dowiedziała się o istnieniu decyzji". W aktach organu odwoławczego /K. 12/ znajduje się Orzeczenie Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w D. stwierdzające, że S. C. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki osoby dorosłej. W związku z tym pełnomocnik skarżącej twierdził, że gdyby zawiadomienie było pozostawione w drzwiach mieszkania skarżącej lub w skrzynce na listy, to byłoby zauważone przez stałego opiekuna skarżącej. W przypadku nieodebrania pisma z urzędu pocztowego w ciągu 7 dni od dnia jego złożenia, art. 44 k.p.a. zakłada, że pismo zostało skutecznie doręczone z upływem ostatniego dnia tego okresu. Wskazane doręczenie opiera się na fikcji prawnej doręczenia /por. Janusz Borkowski – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Wydanie 2, W-wa 2004, str. 184/. Adresat takiego doręczenia nie ma możliwości wzruszenia tej fikcji prawnej, ale ma możliwość wykazania, że druk zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki został niewłaściwie wypełniony przez doręczyciela i tym samym art. 44 k.p.a. nie powinien być zastosowany. Art. 44 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 13.04.2001 r. stanowił, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres 7 dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Z pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z dnia 12.11.2001 r. /K. 8 akt organu II instancji/ wynika, że skarżąca w tym czasie posiadała skrzynkę na listy i gdyby istotnie tak było, to wówczas doręczenie decyzji nie byłoby skuteczne, gdyż doręczyciel na dowodzie doręczenia podkreślił, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym umieścił na drzwiach mieszkania adresata. Z tekstu art. 44 k.p.a. wyraźnie wynika, że w/w zawiadomienie umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata tylko wtedy, gdy nie jest możliwe umieszczenie takiego zawiadomienia w skrzynce na listy /np. brak skrzynki w widocznym i dostępnym miejscu/. Tej okoliczności organ nie wyjaśnił, a ma ona istotne znaczenie co do trybu załatwienia podania skarżącej. Otóż przy założeniu, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. było nieskuteczne to wówczas należałoby przyjąć, iż skarżącej nie doręczono decyzji Starosty z dnia [...].04.2001 r. W dacie złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania /13.09.2001 r./, decyzja z dnia [...].04.2001 r. była już ostateczna i prawomocna, bowiem strony nie wniosły odwołania. W literaturze prawniczej na tle dawnego art. 112 k.p.a. i obecnego art. 129 k.p.a. utrwaliło się zapatrywanie, że jeżeli stronie nie doręczono decyzji to może wnieść odwołanie aż do chwili zapadnięcia decyzji odwoławczej. Jeżeli od decyzji I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja taka stała się ostateczna, to wówczas strona której nie doręczono decyzji, lub która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania z przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. /odpowiednik dawnego art. 127 § 1 pkt 4/. Jeżeli natomiast taka strona wniosła odwołanie po uprawomocnieniu się decyzji organu I instancji, to wówczas właściwy organ powinien ten środek odwoławczy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Reguła ta odnosi się również do podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania /por. Emanuel Iserzon – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. Prawnicze, W-wa 1970 r. str. 223-224, Barbara Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 565/. Natomiast przy założeniu, że skarżąca w dniu 13.04.2001 r. nie miała skrzynki na korespondencję, to wtedy przysługiwałby jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a uwzględnienie tego wniosku uzależnione byłoby od wykazania przesłanek o jakich mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. /wniesienie prośby o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jej winy/. Okoliczność podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż decyzja została skarżącej prawidłowo doręczona, sama przez się nie świadczy o braku uprawdopodobnienia przyczyny uchybienia terminu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do orzeczenia komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia stwierdzającego niezdolność skarżącej do samodzielnej egzystencji i wymagającej opieki dorosłej osoby. Na podstawie art. 9 k.p.a. nie pouczył jej pełnomocnika o ewentualnej potrzebie przedstawienia innych dowodów na okoliczność czy ze względu na stan zdrowia skarżąca była zdolna do samodzielnego napisania uzasadnienia, odebrania przesyłki z urzędu pocztowego i nadania w ustawowym terminie odwołania. Na marginesie należy nadmienić, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Organ nie napomknął również czy do prośby o przywrócenie terminu dołączono odwołanie, a w szczególności czy odwołaniem może być pismo skarżącej z dnia 11.10.2001 r. /K. 10 akt organu odwoławczego/. W przypadku niedołączenia odwołania, organ powinien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia tego braku formalnego w trybie i ze skutkami przewidzianymi w art. 64 § 2 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 2.08.2000 r., sygn. akt SA/Bk 142/00 – z glosą Ludwika Żukowskiego opubl. OSP Nr 5/2000, poz. 72/. Z przedstawionych rozważań wynika, iż organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionych przez Sąd okoliczności, zaniechał udzielenia pełnomocnikowi skarżącej koniecznych informacji prawnych i tym samym naruszył art. 9, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających z 30.08.2002 r. – Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 wymienionych przepisów wprowadzających. Sąd nie stosował art. 152 w zw. z art. 166 p.p.s.a., bowiem zaskarżone postanowienie nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozważy i ustali czy S. C. skutecznie doręczono decyzję Starosty [...] z dnia [...].04.2001 r. i w zależności od tego ukierunkuje sprawę na właściwy tryb postępowania, zaś w razie potrzeby udzieli pełnomocnikowi w/w stosownych wskazówek o ewentualnej możliwości przekształcenia wniosku z dnia 12.09.2001 r. wespół z jego pismem z dnia 12.11.2001 r. na podanie o wznowienie postępowania. Gdyby takiej potrzeby nie było, wezwie tegoż pełnomocnika do uprawdopodobnienia, że S. C. ze względu na stan zdrowia nie była w stanie wnieść odwołania w ustawowym terminie.