SA/Rz 2501/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala SA/Rz 2501/02 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2002 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...].09.2002 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn.zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że wnioskodawcy J. T., H. K., P. C., K. B. i J. K. żądali wyodrębnienia w operacie ewidencji gruntów wsi R., gruntu odpowiadającego dawnej pgr 576/13. Starosta decyzją z dnia [...].05.2000 r., Nr [...] odmówił wprowadzenia do ewidencji gruntów żądanej zmiany. Na skutek odwołania J. T., H. K. i K. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...].07.2000 r., Nr [...] uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję kasacyjną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie T. L. Wyrokiem z dnia 15.04.2002 r., sygn. akt SA/Rz 1484/00, w/w sąd oddalił skargę T. L. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z dnia [...].09.2002 r., Nr [...] również odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi R., gmina B. żądanej zmiany polegającej na wydzieleniu drogi dojazdowej z południowej części działek nr, nr 629 i 630/1 odpowiadającej pgr 576/13. Odmowę wprowadzenia do ewidencji gruntów przedmiotowej zmiany motywował istnieniem sporu granicznego między właścicielami działek nr, nr 629 i 630/1, a działek sąsiednich i numerach: 611/7, 612, 613, 617, 618, 619, 620 i 621/1. Ponadto stwierdził, że w związku z ewentualnymi błędami i omyłkami podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów stanowi dokumentacja geodezyjna sporządzona w wyniku pomiaru kontrolnego, który może być wykonany pod warunkiem jednoznacznego wskazania granic przez wszystkie zainteresowane osoby. Ustalenia te poczynił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 28.06.2002 r. Od tej decyzji wnieśli odwołania H. K., J. T., R. i C. F. i zarzucili, że droga dojazdowa istniała do sierpnia 1998 r., a po tej dacie została zaorana przez właściciela działki nr 630/1. Organ II instancji zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. skasował decyzję Starosty z dnia [...].09.2002 r., bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do jednoznacznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniach oraz do podjęcia merytorycznej decyzji. Konkretyzując taki stan rzeczy wyjaśnił, że z istniejących w aktach organu I instancji dokumentów geodezyjnych wynika, że w czasie założenia ewidencji gruntów wsi R. w 1964 r. na bazie mapy katastralnej w skali 1 : 2880 przedmiotowa droga była wykazana jako parcela gruntowa nr 576/13. W czasie przeprowadzania kompleksowych uwłaszczeń gospodarstw rolnych dokonano zmiany oznaczenia parcelowego na system działkowy i pgr nr 576/13 zmieniła oznaczenie na działkę ewidencyjną nr 1282, która w części opisowej operatu ewidencyjnego została wpisana na rzecz Gminy B. W wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego wsi R. na bazie mapy zasadniczej w skali 1 : 2000, w części opisowej oraz kartograficznej nie wykazano drogi dojazdowej oznaczonej nr 1282. W postępowaniu nie brała udziału Gmina B. Organ I instancji nie zbadał stanu prawnego pgr 576/13, bo w aktach nie ma wyciągu hipotecznego lwh [...], ani dokumentów uwłaszczeniowych dotyczących działek sąsiadujących po obu stronach tejże drogi dojazdowej. Ponownego zbadania wymagają również materiały geodezyjne z odnowienia operatu ewidencji gruntów na mapie w skali 1 : 2000, a w szczególności przyczyny niewykazania działki nr 1282. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie /wpłynęła do Sądu w dniu 9.12.2002 r./ skarżąca T. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne oraz art. 140 k.c., bowiem organ administracji w sprawie z zakresu ewidencji gruntów nie może ustalać własności, w tym przypadku pgr nr 576/13, która potem zmieniła oznaczenie na działkę nr 1282, która na gruncie nie istnieje od wielu lat i jest częścią składową działki nr 631, która jest własnością skarżącej. Spory na tle własności mogą rozstrzygać tylko sądy powszechne. Organ odwoławczy naruszył również art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, które to przepisy stanowią rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Naruszony został także art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, bowiem w akcie własności ziemi z dnia 28.07.1975 r., Nr [...] wydanym na rzecz J. D. wpisano obszar działki. Rodzice skarżącej nabyli od w/w działkę nr 631 i w akcie notarialnym podano obszar tej działki jak w akcie własności ziemi. Organ II instancji naruszył także przepisy procesowe tj. art. 80 i 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, zebrał wszystkie dowody niezbędne do wyjaśnienia sprawy i w oparciu o te dowody wydał właściwa decyzję. W motywach skargi podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.04.2002 r. oddalił poprzednią skargę skarżącej tylko z przyczyn formalnych, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji nie brały udziału wszystkie osoby mające przymiot strony postępowania i nie wszystkim uczestnikom organ ten doręczył decyzję. Aktem notarialnym z dnia 20.07.1988 r. rodzice skarżącej J. i S. R. nabyli od J. D. działki wymienione w tym akcie o łącznej powierzchni 2,57 ha. W okresie uwłaszczeń pgr 576/13 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1282, ale nigdzie nie została ujawniona i nawet nie wiadomo od kiedy nie istnieje na gruncie. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 28.08.2002 r. J. T. i H. K. nie potrafiły wskazać, gdzie i w jaki sposób przebiega sporna granica pomiędzy gruntami i w jakim miejscu była usytuowana działka nr 1282. Z dokumentów geodezyjnych wynika, że działka nr 1282 względnie jej część jest części składową działki nr 630/1, która stanowi własność T. L. Rodzice skarżącej kupując od J. D. w/w działkę działali w dobrej wierze i byli przekonani, że obszar działki wykazany w akcie własności ziemi odpowiada stanowi rzeczywistemu. Aktem notarialnym z dnia 25.04.1997 r. rodzice skarżącej darowali jej w/w działkę, zatem również skarżąca działała w dobrej wierze. W takim stanie rzeczy J. T., H. K. i K. B. nie mogą skutecznie domagać się wydzielenia działki nr 1282 z gruntu skarżącej, który to grunt jeszcze w 1988 roku był własnością J. D. na podstawie aktu własności ziemi, a który to grunt musiał być w posiadaniu w/w przed wejściem w życie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowił, iż w decyzji o uwłaszczeniu ustala się obszar nieruchomości. Taki obszar został ustalony i wynosił 2,57 ha. Skoro skarżąca stała się właścicielem działki nr 630/1 na podstawie aktu notarialnego, a wcześniej na takiej samej podstawie byli właścicielami jej rodzice, to stosownie do art. 140 k.c. skarżąca ma prawo korzystać z tej działki w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z wyłączeniem innych osób. Za skarżącą przemawia także rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ II instancji nie rozważył przepisów prawa dotyczących przedmiotu sporu i ochrony własności, przeto zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna być uchylona. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Taka decyzja jest rozstrzygnięciem procesowym, zatem nie przesądza istoty sprawy i nie wywołuje skutków materialnoprawnych, stanowi tylko podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oprócz tego decyzja kasacyjna może być wydana w przypadku istotnego naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych np. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Utworzone z dniem 1.01.2004 r. wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty administracyjne pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 85 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm./, nazwanej dalej przepisami wprowadzającymi. Tak więc kontrola sądowa przedmiotowego rozstrzygnięcia kasacyjnego polega na sprawdzeniu czy istniały podstawy prawne do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wnioskodawcy /J. T., H. K., P. C., K. B., J. K./ w podaniu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 13.01.1999 r. /T. I, K. 1 akt I instancji/ żądali odtworzenia na gruncie i wydzielenia w operacie ewidencji gruntów wsi R. dawnej parceli gruntowej nr 576/13, następnie przemianowanej na działkę nr 1282 o pow. 993 m2, która była wykazana w ewidencji jako droga dojazdowa do działek przy niej umiejscowionych. Pgr 576/13 była wpisana w księdze gruntowej lwh nr [...] gm. kat. R. na rzecz kilkunastu osób fizycznych, co wynika z poświadczenia Sądu Rejonowego – Wydziału Ksiąg Wieczystych w R. z dnia 23.03.2000 r. /t. I K. 24 akt I instancji/. Ostatni zapis w tej księdze pochodzi z 1937 roku. Jest to wykaz zamknięty i zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14.07.1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg /Dz. U. Nr 28, poz. 141/, niema mocy prawnej. Na podstawie takiej księgi nie można wykazywać bezpośrednio prawa własności, czyli w tym przypadku lwh nr [...] nie może stanowić podstawy wpisu prawa własności w ewidencji gruntów. Księga taka nie traci jednak charakteru dokumentu /§ 6 ust. 1 rozporządzenia/. Organ odwoławczy na stronie 2 uzasadnienia /K. 35/2 in fine akt II instancji/ napisał, iż w aktach brak jest wyciągu hipotecznego lwh [...], co jednakże nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przeoczenie to nie ma jednak wpływu na zasadność wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Pgr 576/13 była uwidoczniona na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 oraz wpisana w rejestrze gruntów z 1964 roku /t. I K. 14, t. II K. 101 i 102 akt organu I instancji/. W rejestrze gruntów z 1964 r. wskazana parcela jest wpisana na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w R. /podmiot władający/. Po uwłaszczeniach /w trybie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych 0 Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm./, sporządzono mapę zasadniczą w skali 1 : 2000 i w związku z tym w 1976 roku dokonano odnowienia ewidencji gruntów wsi R., system parcelowy zamieniono na działkowy i pgr 576/13 przekształciła się na działkę 1282 o pow. 10a. Działka ta jest wykazana w rejestrze gruntów z 1976 r. na rzecz Urzędu Gminy w R., ale wszystkie zapisy dotyczące jednostki rejestrowej Nr 6 są przekreślone i od tego czasu działka nr 1282 nie jest wykazywana w rejestrze gruntów oraz na mapie ewidencyjnej /kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 t. I K. 13 akt I instancji/. Organ I instancji przyjął, iż po uwłaszczeniach działka nr 1282 weszła w skład działek do niej przylegających po obu stronach, czyli w skład działek o numerach: 630/1, 629, 621, 620, 619, 618, 617, 613, 612, 611/7. Zdaniem Sądu jest to tylko supozycja /domniemanie/ organu I instancji. Czy taki stan rzeczy zaistniał konieczne jest sprawdzenie protokołów pouwłaszczeniowych w/w działek oraz stanu ewidencyjnego związanego z odnowieniem ewidencji gruntów. W takim stanie rzeczy trafna jest konstatacja organu odwoławczego, iż uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku pozwoli ustalić czy zniknięcie z ewidencji gruntów działki nr 1282 było skutkiem uwłaszczenia i włączenia tej działki /drogi/ do działek do niej przylegających, czy też skutkiem ewidentnego błędu geodezyjnego popełnionego w toku odnowienia ewidencji. Gdyby działka nr 1282 została włączona w czasie uwłaszczeń do działek doń przyległych, to wówczas byłaby to sprawa o własność. Dopóki taki stan rzeczy nie wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zatem przedwczesne jest twierdzenie organu I instancji, iż przedmiotem sporu jest własność. Skoro według stanu katastralnego i stanu wykazanego w rejestrze gruntu z 1976 roku, przedmiotowa droga była wykazana na rzecz gromady, potem gminy R., zatem przymiot strony w niniejszej sprawie ma niewątpliwie obecna Gmina B., która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z księgi wieczystej Kw. Nr [...] /T. II K. 54 akt I instancji/ wynika, że działka nr 621/2 stanowi współwłasność J. K. i S. K. W toku postępowania administracyjnego zmarł J. K. i w jego miejsce wstąpiła córka E. K. Natomiast S. K. jako strona nie brał udziału w postępowaniu administracyjnej, organ I instancji nie doręczył mu też decyzji. W ewidencji gruntów jako właścicielka działki Nr 629 figurowała M. P., która według ustaleń organu I instancji nie żyje. Z informacji podanej przez T. W. /t. II K. 83 akt I instancji/ wynika, iż następcami prawnymi M. P. są: córka B. P. zamężna D. /zam. w USA/ i wnuki T. W., R. W., K. J. oraz J. W. /wdowa po E. W./. W postępowaniu administracyjnym nie brała udziału B. P. zamężna D. i nie była przez nikogo reprezentowana. Przedstawione rozważania i okoliczności prowadzą do konkluzji, iż organ odwoławczy zgodnie z prawem wydał decyzję kasacyjną, bowiem zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, a ponadto organ I instancji popełnił uchybienia procesowe o jakich mowa w art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a., gdyż w sprawie nie brały udziału niektóre osoby mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazane uchybienie procesowe nie mogło być sanowane przez organ odwoławczy. Dopełniając zaprezentowane rozważania należy nawiązać do § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/, który stanowi, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm./, cytowanej niżej jako prawo geodezyjne. W przytoczonym przepisie chodzi o postępowanie administracyjne, regulowane przez k.p.a. /zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.07.2004 r. sygn. akt OSK 630/04 – dotychczas nie publikowany/. Prawo geodezyjne oraz rozporządzenie z dnia 29.03.2001 r. w przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących przepisów wykonawczych, nie reguluje kwestii wprowadzania do operatu ewidencji gruntów sprostowań omyłek lub błędów pisarskich, rachunkowych, kreślarskich i pomiarowych. W takim stanie rzeczy i w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia z 29.03.2001 r. należy odpowiednio do tych kwestii stosować art. 113 § 1 k.p.a. Stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację tego przepisu do zasadniczych celów i form postępowania w zakresie ewidencji gruntów. Prowadzi to do wniosku, iż chodzi tu nie tylko o prostowanie omyłek i błędów zawartych w decyzji, ale także do prostowania błędów zawartych w dokumentacji geodezyjnej. Jeżeli w takiej sprawie starosta wszczyna postępowanie administracyjne, zatem powinno być zakończone decyzją, a nie postanowieniem. Zarzuty podniesione w skardze i dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mają związku z zaskarżoną decyzją, bowiem jak to już wyjaśniono, jest to decyzja procesowa i nie rozstrzyga kwestii materialnoprawnych. Co się tyczy naruszenia przepisów procesowych /art. 8 i 80 k.p.a./, to zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała przesłanek związanych z treścią pierwszego przepisu /zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania wychowawczego na obywateli/, a przede wszystkim nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie tej zasady ogólnej k.p.a. Przedstawione wcześniej rozważania Sądu prowadzą do wniosku, iż organ odwoławczy skupił się na kwestii z jakich przyczyn zniknęła z ewidencji gruntów działka nr 1282 i prawidłowo ustalił, iż ten problem nie został wyjaśniony przez organ I instancji, a do jego wyjaśnienia niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Oznacza to równocześnie, iż ocenił materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i słusznie stwierdził, iż jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ubocznie należy nadmienić, iż domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /tekst jednolity Dz. U. Nr 124, poz. 1361/, dotyczy tylko samego prawa, natomiast nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów w dziale I ksiąg wieczystych /np. położenia i obszaru działki/. Natomiast rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych/. Sąd in merito, nie podważa ogólnego zarzutu zawartego w skardze, iż spory o własność rozstrzygają sądy powszechne. Materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji jest niewystarczający do rozstrzygnięcia dylematu czy żądanie wnioskodawców ma charakter roszczenia własnościowego /cywilnoprawnego/, czy też ma charakter administracyjny związany z błędami geodezyjnymi. Właśnie z tego powodu oraz z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających skargę oddalił.