SA/Rz 2518/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędzia WSA Krystyna Józefczyk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref.-stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. K. i T. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. K. i T. Ł. po 10 zł /słownie: dziesięć/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do momentu uzyskania prawomocności wyroku. SA/Rz 2518/01 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. /[...] /, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania I. K. i T. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2001 r. /[...] / zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej I. i R. P. pozwolenie na budowę budynku pawilonu handlowego na działce nr 80 obr. [...] przy ul. P. w P. wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym na działkach nr 80 i 110 obr. [...] na warunkach tymczasowych do czasu budowy lub przebudowy ulicy P. i ewentualnej kolizji z projektowanym pawilonem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz wydaniu dla I. i R. P. pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr 80 obr. [...] przy ul. P. w P. wraz z przyłączami: wodociągowym i kanalizacyjnym na działkach nr 80 i 110 obr. [...] wg projektu Z. K., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej, A. D., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, M. P. posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych, z zachowaniem następujących warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: zobowiązano inwestora do uwzględnienia warunków i zaleceń wynikających z decyzji i uzgodnień jednostek opiniujących projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego /art. 36 ust. 1 pkt 1/, określono czas użytkowania projektowanego zamierzenia jako obiektu tymczasowy do czasu rozbudowy lub przebudowy drogi zbiorczej /ozn. w MPO symbolem 08 KZ/ zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2000 r. /[...] /, zgodnie z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich /postanowienie z dnia [...].03.2000 r. [...] i z [...].02.2001 r. [...] art. 36 ust. 1 pkt 2/, ustalono termin rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w razie jego ewentualnej kolizji z rozbudową lub przebudową drogi zbiorczej, jako jednomiesięczny od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na rozbudowę lub przebudowę w/w węzła komunikacyjnego, stosownie do ustaleń z rozprawy administracyjnej z dnia 25.09.2001 r. /art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b/, zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tymczasowego obiektu budowlanego /art. 36 ust. 2/. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres reformacji polegał na uwzględnieniu wymogu art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, co do określenia czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego i określenia terminu jego rozbiórki w związku z treścią art. 3 pkt 5 tego Prawa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego winna bezwzględnie te sprawy rozstrzygać. Powyższe spełniono w sposób określony w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorców wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę /Dz. U. Nr 98, poz. 625/, przyjmując za podstawę ustalenia prawa miejscowego, wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustawy o drogach publicznych, po zasięgnięciu opinii zarządcy drogi. Jednocześnie uwzględniono odwołanie T. Ł. w części podnoszącej wadliwość zaskarżonej decyzji w w/w zakresie. Inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, nie można więc odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 35 ust. 4/. Zastosowany zatem w postępowaniu odwoławczym tryb z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora w aspekcie normy prawnej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania I. K. wyjaśniono, że prawo dostępu do przyłącza wodociągowego zasilającego budynek mieszkalny przy ul. W. winno być rozpatrywane na gruncie przepisów prawa cywilnego, mając też na uwadze warunki określone przez operatora sieci, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Pozostaje to poza sferą rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę, niemniej z oświadczenia R. P. podczas rozprawy administracyjnej wynika, iż nie stawia on I. K. przeszkód w dostępie do urządzeń pomiarowych i zabezpieczających w razie awarii przyłącza wodociągowego zaopatrującego w wodę budynek nr [...] przy ul. W. Natomiast odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu T. Ł. dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 80 i 81 obr. [...], ustalonej w stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania mapie do celów projektowych w skali 1:500 wyjaśniono, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie /Dz. U. Nr 25, poz. 133/ i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 140, poz. 906/ projekt zagospodarowania działki należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przedmiotowej sprawie mapa do celów projektowych została sporządzona przez uprawnionego geodetę J. G. i odzwierciedla stan aktualny na dzień 30.09.2000 r. Zawiera klauzulę Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru o treści: "W obszarze oznaczonym linią przerywaną dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej. Dokumenty z pomiaru uzupełniającego przyjęto do zasobu grodzkiego w dniu 9.10.2000 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]. Niniejsza mapa może służyć do celów projektowych". Treść tej klauzuli przesądza o aktualności i zgodności mapy do celów projektowych w niniejszej prawie, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, z w/w przepisami prawa. Odnosi się to także do stanu władania, który kwestionuje T. Ł., co potwierdził na rozprawie autor mapy do celów projektowych J. G. Położenia granic nie zmieniono także w czasie opracowania projektu zagospodarowania, co sugeruje odwołujący się, a projektant Z. K. naniósł w linii granicy między działkami nr 80 i 81 projektowane ogrodzenie, przeznaczając jednocześnie istniejące ogrodzenie z siatki do likwidacji. Treść mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania odpowiada oryginałowi pozostającemu w dyspozycji Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, co również potwierdził jej autor. Zatem zarzuty w tej materii nie zasługują na uwzględnienie, a organ wydający pozwolenie na budowę nie jest władny kwestionować opracowań geodezyjnych sporządzonych zgodnie z wymogami prawa w tym zakresie, zważywszy dodatkowo, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o przebiegu granic, co podnosi odwołujący się w piśmie z dnia 21.09.2001 r. Nadto projekt zagospodarowania został pozytywnie uzgodniony w zakresie lokalizacji przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urzędu Miejskiego [...] Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru. Zaprojektowanie więc tymczasowego pawilonu handlowego, ściany bez otworów, w odległości 3 m od granicy nie narusza ustaleń § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140/. Pozostałe kwestie zawarte w odwołaniu, a dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w tej sprawie, pozostaje poza kompetencją tut. organu. W/w decyzję odwołujący się otrzymał w dniu 23.05.2000 r. stała się ona ostateczną w dniu 9.06.2000 r., a jej wzruszenie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Do Prezydenta Miasta nie wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie, co stwierdził na rozprawie przedstawiciel tego organu. Opisana decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez I. K. i T. Ł. I. K. w swojej skardze domagała się bezpiecznego dojścia do urządzeń – przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do jej domu, znajdujących się na działce nr 80, której jest współwłaścicielką. Na działce tej nadal znajdują się dwa niebezpieczne psy, które blokują dojście do w/w urządzeń. Prośby z jej strony o bezpieczne dojście do przyłącza są ignorowane przez p. P. T. Ł. kwestionowanej w skardze decyzji Wojewody zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego /Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm./ nakazującego przestrzegania w procesie inwestycyjnym ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm./. W motywach skargi w szczególności podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego podnosił, iż przesunięcie granic na mapach służących za podstawę wydanych decyzji w stosunku do granic rzeczywistych, z widocznymi znakami granicznymi odnotowanymi w posiadanej przez niego dokumentacji geodezyjnej, której kserokopie dołączył. Z protokołu granicznego z dnia 14 marca 1961 r. wynika, że odstąpił od faktycznej granicy 0,5 m, chcąc postawić ogrodzenie w dogodnym punkcie określonym na dołączonej mapie sytuacyjnej. Na budowę ogrodzenia uzyskał zgodę stosownych władz, ogrodzenie w tym miejscu istnieje 30 lat, poprzednia właścicielka działki nr 80 wyraziła na nie zgodę. Kwestionowanie w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego zgodnego ze stanem prawnym przez 30 lat i pozbawienie go pasa nieruchomości o długości 1,5 m jest naruszeniem prawa własności, a nie zachowanie prawnych wymogów przesądza o samowoli organów budowlanych i braku poszanowania prawa własności, przez co narusza zasady konstytucyjne oraz podstawowe normy prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpatrzenia skarg I. K. i T. Ł., gdyż zostały one wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Unormowanie to prowadzi do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż przy jej wydawaniu organ administracji naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powyższej ustawy. Odwołanie należy do podstawowych środków zaskarżenia, przy czym zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności /art. 15 K.p.a./. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Od każdej zatem decyzji nieostatecznej służy odwołanie. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W postępowaniu przed organami odwoławczymi, jak wynika z art. 140 K.p.a., mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zatem do obowiązków organów odwoławczych generalnie należy przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym więc i zasady określonej przepisem art. 10 K.p.a. Przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. /naruszenie tej zasady stanowi podstawę wznowienia postępowania/. Legitymacja skarżącego T. Ł. do wniesienia odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji – zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. oraz R. P. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego na działce nr 80, położonej w P. – jest niewątpliwa. Będąc bowiem w istocie współwłaścicielem sąsiedniej działki nr 81, skarżący posiadał status strony w sprawie załatwionej wymienioną wyżej decyzją i ma też w konsekwencji interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej. Materiał aktowy niniejszej sprawy wykazuje, że działka nr 81, położona w P. stanowi współwłasność skarżącego T. Ł. i jego żony A. Ł. Natomiast o tym, że A. Ł. nie żyje od 1985 r. skarżący zawiadomił dopiero organ odwoławczy pismem z dnia 21 września 2001 r., będącym odpowiedzią na doręczone mu zawiadomienie o wyznaczonej przez ten organ w dniu 25 września 2001 r. rozprawie administracyjnej, a które to zawiadomienie skierowane zostało również do A. Ł. Mimo uzyskania informacji, iż A. Ł. nie żyje organ odwoławczy skierował również do niej wydaną przez siebie w dniu [...] października 2001 r. decyzję. Nie wyjaśnił i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości czy przysługujące jej prawo do działki nr 81 "przeszło" na następców bądź następcę prawnego, a w konsekwencji też nie zapewnił ewentualnym następcom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Istotnym zaniedbaniem procesowym tego organu jest i to, że wniesione przez T. Ł. odwołanie zostało również podpisane przez A. Ł. i K. Ł., a co nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji /nie została ona im również doręczona/. Nie zostało w szczególności wyjaśnione przez organ odwoławczy, czy A. Ł. i K. Ł. mogą być stroną w przedmiotowym postępowaniu i tym samym posiadają legitymację do wniesienia odwołania. Nadmienić jedynie wypada, że skierowane przez Sąd do A. Ł. zawiadomienie o rozprawie odebrane zostało przez K. Ł., który przy swoim podpisie zamieścił adnotację, iż jest synem A. Ł. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady określonej przepisem art. 10 K.p.a., jak wyżej wskazano, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a./. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy działając na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa należało wyłączyć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. W takiej sytuacji Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, jak i zasadności podniesionych w skargach zarzutów, bowiem taka ocena byłaby co najmniej przedwczesna. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w myśl art. 152 tej ustawy.