SA/Rz 2536/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2536/02 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewody [...] z dn. [...].11.2002r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie tej J. K. wystąpiła do Wójta Gminy w P. o udzielenie jej pozwolenia na budowę na dokończenie budowy domu mieszkalnego wraz z przyłączem energetycznym na działce nr ewid. 865 w P. Na tym etapie postępowania zastrzeżenia co do budowy złożyli właściciele działki sąsiedniej – J. i K. B. Wójt Gminy decyzją z dn. [...].07.2002r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na "dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego" wraz z instalacją wewnętrzną elektryczną oraz budowie przyłącza energetycznego na dz. nr ewid. 865 w R. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się w terenach budowlanych oznaczonych symbolem D 67 MR MN, jako w terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Organ I instancji podał także, że inwestor rozpoczął w latach siedemdziesiątych budowę budynku mieszkalnego, która została wstrzymana, po wybudowaniu budynku w stanie surowym. Dokończenie budowy nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dlatego nie wydawano w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczając się do wydania takiej decyzji w zakresie przyłącza energetycznego. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wnieśli K. i J. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art.35 w zw. z art.5 prawa budowlanego poprzez zezwolenie na nadbudowę budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, art.48 prawa budowlanego poprzez legalizowanie samowoli budowlanej, § 12 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn.14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i nich usytuowanie (Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.140 ze zm.) przez dopuszczenie do wybudowania budynku bez zachowania wymaganych odległości od granicy działki. Odwołujący się wnieśli o uchylenie wydanej decyzji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się wskazali, że po wstrzymaniu prowadzonych w latach 70-tych prac budowlanych na przedmiotowej działce inwestorka zwróciła się do organów nadzoru budowlanego o zalegalizowanie wykonanych robót, w sprawie tej wydawane były różne rozstrzygnięcia, a obecnie nie wydał jeszcze decyzji w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Odwołujący się wskazują, że budynek jest zlokalizowany w odległości 1,5 m od jednej z granic, zaś od drugiej strony posiada ścianę z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Dodatkowo wywodzono o zacienianiu budynków odwołujących się, jakie ma wywoływać istniejący już budynek. Wojewoda postanowieniem z dn. [...].08.2002r. zobowiązał inwestorkę do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie technicznych urządzeń budowlanych, o zweryfikowanie tzw. przekroju A-A, a także wykazania braku ograniczeń w naturalnym ograniczeniu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach K. i J. B. W postanowieniu tym wyjaśniono, że w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974r. Na prośbę J. K. organ odwoławczy przedłużył termin uzupełnienia materiałów do dnia 30.10.2002r. W tak wyznaczonym terminie J. K. uzupełniła akta sprawy o złożoną dokumentację, wywodząc że projekt naniesiono na mapę innej skali niż 1:500, gdyż gmina nie posiada mapy zasadniczej w tej skali, podając także wysokość budynku mieszkalnego i wywodząc, że będzie on spełniał wymogi § 13 pkt 3 rozporządzenia z dn.14.12.1994r. Inwestorka wskazała ponadto, że odwołujący się utrudniają jej od wielu lat możliwość dokończenia budowy. Co do kwestii zacieniania, to wykluczyła, by fakt taki mógł mieć miejsce z uwagi na usytuowanie budynku i jego wysokość. Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dn. [...].11.2002r. powołując w podstawie prawnej art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedłożony projekt zagospodarowania działki jest nieczytelny i nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn.3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 140, poz.960). Część opisowa projektu ma zawierać jedynie wymagane przepisami odległości, a nie zaprojektowane, nadto zdaniem organu odwoławczego brak jest wyjaśnienia nie zaprojektowania włączenia przyłączy do istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem wojewody projekt winien być dostosowany do wymogów prawa budowlanego z 1994r. oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dn.14.12.1994r. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązano organ I instancji, w razie dalszego nie spełnienia wymogów z art.32 ust.4 i art.35 ust.1 i 2 prawa budowlanego, do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła J. K. nie wskazując kierunku weryfikacji decyzji.. Uznając decyzję za krzywdzącą wskazała, że spełniła wszystkie zalecenia organów nadzoru budowlanego, wskazując iż przedmiotowy budynek realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę wydane przez Urząd Powiatowy w M. z 1973r., które jednak zaginęło wskutek pożaru. Skarżąca wskazuje, że wskutek sprzeciwu sąsiadów nie może dokończyć budowy, która niszczeje, a sama ma złe warunki mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ odwoławczy powołał się dodatkowo na niezgodne z przepisami technicznymi usytuowanie studni kopanej i pobieranie z niej wody, oraz także nieprawidłową lokalizację wylotu wentylacyjnego szamba. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew wywodom skarżącej, stanowisko organu odwoławczego miało na celu ochronę jej interesów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art.138 § 2 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G.Łaszczyca, w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz.Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s.748). Żadne inne wady, niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje chociażby w treści art.136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art.7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, by merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Zdaniem sądu organ odwoławczy nie wskazał, jakiego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, połączonej ze zwrotem sprawy do I instancji. W postanowieniu z dn. [...].08.2002r. wojewoda powołał art.136 k.p.a., który stanowi przesłankę do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, choć w praktyce chodziło o skompletowanie projektu budowlanego przez inwestorkę oraz o usunięcie stwierdzonych w tym względzie naruszeń. Skoro zatem organ odwoławczy nie stwierdził braków w postępowaniu wyjaśniającym, a wzywał do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, działając niejako w trybie art.35 ust.3 prawa budowlanego z 1994r., to brak było podstaw do wydawania decyzji, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a. W myśl art.35 ust.3 prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust.1 i 2 cyt. przepisu (tj. m.in. w przypadku badania zgodności projektu zagospodarowania działki, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku spełnienia wymagań przewidzianych w art.35 ust.1 i 2 oraz w art.32 ust.4 prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art.35 ust.4 prawa budowlanego). Wojewoda winien w sytuacji wzywania inwestorki o usunięcie braków projektu pozwolenia na budowę albo utrzymać w mocy wydaną decyzję albo zaskarżoną decyzję uchylić i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Przenoszenie tego obowiązku na organ I instancji stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art.35 ust.3 prawa budowlanego (art.145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa). Uznając zarazem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ miało (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) należało ją uchylić. Argumentacja skargi, odnosząca się do kwestii słusznościowych nie może być natomiast podstawą do uwzględnienia skargi, albowiem kryterium sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest wyłącznie jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem. Zwrócić także należy uwagę, że organ odwoławczy rozszerzył zakres orzekania o te kwestie, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji – chodzi w szczególności o podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nadto organ odwoławczy winien rozważyć trafność stanowiska organu I instancji w zakresie braku poprzedzenia pozwolenia na budowę, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na "dokończenia budowy budynku mieszkalnego". W uzasadnieniu swej decyzji organ ten wywodził, że "dokończenie budowy budynku mieszkalnego nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu, nie narusza postanowień mpzp gminy, dlatego też nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego", ograniczając się do wydania takiej decyzji pod budowę przyłącza energetycznego. Obowiązujący w dacie wydawania tej decyzji przepis art.39 ustawy z dn.7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.) stanowił w ust.1, że "zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na wykonaniu, rozbudowie, odbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Z treści wniosku oraz z akt sprawy wynika, że istniejący obiekt budowlany będzie nadbudowywany, z tych przyczyn kwestia ta wymaga osobnej uwagi organu orzekającego w sprawie. Dotyczy to także ustalenia ewentualnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zabudowę zbiornikiem na nieczystości. Art.39 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymieniał te roboty budowlane, które nie wymagały wydania pozwolenia na budowę (roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeśli nie powodowały zmiany przeznaczenia terenu, roboty budowlane nie wymagające wydania pozwolenia na budowę), zamiar inwestycyjny w przedmiotowej sprawie nie mieścił się w tych robotach budowlanych, które były zwolnione z konieczności uzyskania uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prowadząc ponownie postępowanie należy także ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczące przedmiotowej budowy zostało zakończone, czy też nadal się toczy. Jest to o tyle istotne, że w postanowieniu tegoż organu z dn. [...].05.2001r. Nr [...] przyjęto, że wcześniejsze roboty budowlane realizowano w warunkach samowoli budowlanej. Zwrot kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.97 § 2 Pwsa. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na zasadzie art.152 Ppsa.