SA/Rz 2548/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. G. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2548/02 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku po rozpatrzeniu sprawy samowolnego odstąpienia od warunków zawartych w zgłoszeniu z dnia 14.12.2000 r. obejmującego "remont istniejącego odcinka wodociągowego" zlokalizowanego na działkach 649/2, 660, 658, 664, jak też samowolnego wykonania odcinka wodociągu do budynku nr 43 w Ł., nakazał C. G. rozbiórkę wodociągu oraz doprowadzenie terenu budowy do stanu pierwotnego, z zastrzeżeniem, że w wypadku nie wykonania powyższego obowiązku zostanie on wyegzekwowany w trybie postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 51 ust 1 ustawy z dnia 07.07.1994 Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm./ oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...].08.2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone przez A. P. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2001 r. nakazujące C. G. czynności polegające na opracowaniu oceny technicznej wodociągu wraz z inwentaryzacją geodezyjną z wymaganymi uzgodnieniami. Ponowne postępowanie miało na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami, wykonanych robót budowlanych na odcinku wodociągu objętego zgłoszeniem z dnia 14.12.2000 r. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że trasa wodociągu istniejącego nie pokrywa się z trasą wodociągu objętego zgłoszeniem. W trakcie oględzin ujawniono fakt istnienia przyłącza wodociągowego do budynku nr 43, na które C. G. nie wykazał posiadania pozwolenia na budowę, w związku z czym postanowieniem z [...] czerwca 2002 r. wstrzymano prowadzenie dalszych robót. Zdaniem organu, bezspornym jest fakt odstąpienia od warunków zawartych w dokonanym zgłoszeniu remontu wodociągu. Postępowanie wykazało też, że ujawniony odcinek wodociągu zasilający budynek nr 43 został wybudowany przez C. G. w 1991 roku. Od decyzji odwołał się C. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił obrazę przepisów k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co narusza przepis 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzucił też zastosowanie niedopuszczalnej podstawy prawnej – art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, z jednoczesnym zignorowaniem treści tego przepisu, linii orzecznictwa NSA i prawa strony do obrony swego interesu poprzez nie rozpatrzenie możliwości doprowadzenia przyłącza do stanu zgodnego z prawem. Nadto organ nadużył przepisu 123 § 1 k.p.a. poprzez dwukrotne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Decyzja narusza prawo również z tego powodu, że została wydana pod silną presją na organy, strony przeciwnej. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego decyzja rozbiórki może dotyczyć obiektu budowlanego lub jego części. Orzecznictwo NSA nie pozostawia wątpliwości, że przyłącz wodociągowy do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest ani obiektem budowlanym, ani nawet jego częścią, a urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem /art. 3 pkt 9/. Organ I instancji nadużył przepisu art. 51 prawa budowlanego, nie wskazał czy urządzenie budowlane powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo środowiska naturalnego, względnie, jaki normy zostały naruszone do tego stopnia, że wykonanych robót nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wydanie nakazu rozbiórki tylko z powodu braku decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia możliwe jest jedynie na podstawie art. 48, którego nie stosuje się jednak do przyłączy wodociągowych /uchwała NSA z 15.06.2000 r./. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...].11.2002 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, że rozbiórka odcinka wodociągu jest uzasadniona, lecz przyjęty tryb postępowania przez organ I instancji jest błędny. Z ustaleń I instancji wynika, że C. G. zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych związanych z remontem istniejącego wodociągu na działkach 649/2,658 i 664. Natomiast nowy odcinek sieci przebiega przez działki 649/2,660,658 i 664. Są to działki kilkunastu osób, nastąpiła zatem samowolna budowa, a nie odstępstwo od warunków zawartych w zgłoszeniu, jak sugeruje organ I instancji. Warunki zgłoszenia muszą być ściśle spełnione, w przeciwnym razie wykonane roboty stanowią samowolę. W rozpatrywanej sprawie, odcinek sieci wodociągowej został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Jest to niewątpliwie obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, nie można zatem przyjąć sugestii odwołującego, że jest to przyłącz wodociągowy, a tym samym urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym. O przyłączu można mówić, jeśli został wykonany w obrębie własnej działki inwestora. Budowa obiektu budowlanego, bądź jego części wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 prawa budowlanego. Brak pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, bądź zgłoszenia skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji samowoli. Ponieważ organ I instancji zastosował art. 51 prawa budowlanego, podstawa prawna decyzji wymagała reformacji. W skardze skierowanej do NSA, C. G. zarzucił, że organ nie mogąc wydać nakazu rozbiórki dotyczący przyłącza wodociągowego, nazwał go siecią wodociągową. Organ na własny użytek stworzył definicję przyłącza wodociągowego stwierdzając, że "o przyłączu wodociągowym można mówić wówczas, jeżeli został wykonany w obrębie własnej działki inwestora". § 26 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Min. Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. stanowi, że jako przyłącz wodociągowy powinien być traktowany przewód wodociągu stanowiący przyłączenie bezpośrednio budynku lub uzbrojenia działki do zewnętrznej sieci wodociągowej lub indywidualnego ujęcia wody." Przepisy te wyraźnie rozgraniczają pojęcie "przyłącza" i "sieci". Organy orzekające w sprawie nakazały rozbiórkę odcinka przyłącza wodociągowego łamiąc zarówno przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1, jak i art. 48 prawa budowlanego, które to przepisy dopuszczają jedynie wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący zgłosił zamiar remontu odcinka wodociągu, a następnie, odstępując od zgłoszenia, wybudował nowy odcinek sieci, przeprowadzając go przez działki, których właścicielami są osoby niezaangażowane w budowę inwestycji. Ponieważ ustawodawca nie dopuszcza możliwości odstępstw od zgłoszenia, należało potraktować działanie skarżącego jako samowolę budowlaną, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Odnośnie zarzutu skarżącego, że użyta przez organ II instancji nazwa "sieć wodociągowa" jest błędna i powinna być zastąpiona nazwą "przyłącz wodociągowy", jest zdaniem organu nie do przyjęcia. Ustawodawca bowiem stanowi, że o przyłączu wodociągowym można mówić wówczas, gdy jego ciąg przebiega po własnej nieruchomości od źródła poboru do obiektu zasilanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 97 ustawy Z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dokonując w ramach postępowania sądowo administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji, stojące na straży praworządności, obowiązek podejmowania w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego, wszelkich kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z kolei przepis art. 77 k.p.a. zobowiązuje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, do czego zobowiązuje je zasada wysłuchania stron wyrażona w przepisie art. 10 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, że wydane zostały z naruszeniem wymienionych zasad postępowania administracyjnego, a także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W badanej sprawie, organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę odcinka wodociągu wykonanego na działkach 649/2, 660, 658, 664 w Ł. Pismo z dnia 14.12.2000 r. Starosty Powiatowego powiadamiające C. G., o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych związanych z remontem wodociągu istniejącego na działkach 649/2, 658 i 664 nie wymienia działki 660, objętej w/w decyzją. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego działka nr 660 wymieniana jest tylko w niektórych dokumentach. Z kolei postanowienie z dnia [...] marca 2001 roku nakazujące C. G. wykonanie dokumentacji technicznej i przedłożenie jej do Inspektoratu, jak też zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 20.03.2002 wymieniają dodatkowo działkę 684. Protokół z dnia 8.11.2001 r. zawiera informację, że wodociąg podłączony został na działce J. G., nie będącego stroną tego postępowania. Z powyższego wynika, że organ w odmienny sposób, w poszczególnych pismach określa trasę wybudowanego wodociągu. Nadto, organ I instancji stwierdził bezsporność faktu odstąpienia przez C. G. od dokonanego zgłoszenia, dodatkowo ustalając, że w trakcie postępowania ujawniono wykonanie przyłącza wodociągowego w budynku nr 43, w 1991 roku. Organ odwoławczy stwierdził z kolei, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o odstępstwie od warunków zgłoszenia, a dokonane ustalenia wskazują na budowę nowego odcinka sieci wodociągowej bez pozwolenia na budowę, co należy potraktować jako samowolę budowlaną. Wobec braku w aktach sprawy rzeczonego zgłoszenia remontu istniejącego wodociągu z dnia 14 grudnia 2000 roku, niemożliwe jest dokonanie oceny tego dowodu. Wskazana niekonsekwencja organów przy określaniu zakresu robót wykonanych przez skarżącego, miejsca i czasu ich wykonania prowadzą do wniosku, że organy nie określiły przedmiotu postępowania, który jednoznacznie powinien wynikać z osnowy orzeczeń i ich uzasadnień. Organy zamienne określają przedmiot sprawy jako odcinek wodociągu, sieć wodociągową lub przyłącz wodociągowy. Nie pozwala to Sądowi na dokonanie prawidłowej oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, bowiem od określenia przedmiotu sprawy zależy kwalifikacja prawna. Przepis art. 48 prawa budowlanego zobowiązuje organ budowlany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, a także przebudowę obiektu budowlanego. Skoro w postępowaniu nie ustalono jednoznacznie, czy obiekt, którego dotyczy orzeczenie jest obiektem budowlanym lub jego częścią, przedwczesne było wydanie nakazu rozbiórki. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać oceny charakteru robót wymienionych przez skarżącego w zgłoszeniu z dnia 14 grudnia 2000 roku. Następnie winien dokonać oceny, czy wykonane przez skarżącego roboty mieszczą się w ramach w/w zgłoszenia, i czy są obiektami wymienionymi w przepisie art. 3 prawa budowlanego. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu przedmiotu postępowania należy ocenić, czy zakres i charakter inwestycji wymaga ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z przepisem art. 28 prawa budowlanego, bądź też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30. Dopiero ewentualne odstępstwa od wymienionych przepisów skutkować mogą zastosowaniem przepisów art. 48, 50, czy 51 prawa budowlanego. W celu zastosowania prawidłowej podstawy prawnej, niezbędne jest też ustalenie okresu, w którym inwestycja była realizowana, a również trasa jej przebiegu. Jeżeli przeprowadzona jest przez nieruchomości osób trzecich, należy te osoby wezwać do udziału w sprawie, bowiem stroną, w myśl przepisu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, o kosztach orzekając na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.