SA/Rz 2595/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...].10.2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dn. [...].05.2001 r. Nr [...]. 2. Zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ na rzecz skarżącej H. K. 3. Określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. SA/Rz 2595/01 Uzasadnienie Zawiadomieniem z dn.18.10.2000r. Dyrektor Departamentu Weryfikacji Uprawnień w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiadomił H. K. o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego w celu wydania decyzji dotyczącej praw do świadczeń określonych w ustawie z dn. 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 142 z 1997r., poz.950 ze zm., zwanej dalej "ustawą o kombatantach"). Stronę wezwano do nadesłania wszelkich wiarygodnych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, mających wpływ na uzyskane świadczenia. H. K. wyjaśniła w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, że w sprawie zaszła pomyłka, gdyż uprawnienia po zmarłym mężu-kombatancie uzyskała w 1991r., na dowód czego przesłała kopię zaświadczenia wystawionego przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wywodząc iż nie powinna podlegać weryfikacji. Decyzją z dn. [...].05.2001r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł w ten sposób, że stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dn. [...].10.1991r. o przyznaniu uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie oraz orzekł o odmowie przyznania takich uprawnień H. K. W podstawie prawnej powołano art.156 § 1, art.157 § 1 i 2, art.158 § 1 "kpa" oraz art.22 ust.2, art.20 ust.3 w zw. z art.25 ust.2 pkt 2 ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu wskazano, że uprawnienia przysługujące H. K. przyznano zaświadczeniem przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. [...].10.1991r. i wywołało ono takie same skutki jak decyzja administracyjna. Organ uznał powyższe zaświadczenie jako "ułomną decyzję administracyjną". Dalej stwierdzono, że art.32 ustawy o kombatantach przewidywał, że do czasu zorganizowania Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kompetencje przewidziane w ustawie w tym zakresie wykonuje Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołano rozporządzeniem Rady Ministrów z dn.l8.06.1991r. (Dz.U. Nr 58, poz.247), co uprawniało organ do stwierdzenia, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej wydając decyzję w dn. [...].10.1991r. był rzeczowo niewłaściwym, a więc zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ stwierdził dalej, że w wyniku "wznowionego postępowania weryfikacyjnego" ustalono, że jej zmarły mąż - S. L., posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZBOWiD z tytułu udziału w walkach z reakcyjnym podziemiem , a uzyskał te uprawnienia z tytułu służby w MO. Powołując się na dyspozycję art.25 ust.2 pkt 2 ustawy o kombatantach i wywodząc iż uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter pochodny w stosunku do zmarłego współmałżonka orzeczono o odmowie przyznania uprawnień po kombatancie. Decyzja zawiera także wzmiankę, że w postępowaniu "Urząd postępował zgodnie z art.10 i 73 § 1 kpa". Od powyższej decyzji H. K. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując iż nie można cofnąć uprawnień kombatanckich przysługujących po zmarłej osobie, w sytuacji gdy nie cofnięto tych uprawnień za życia kombatanta. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, w szczególności wsparł swą argumentację uchwałą Sądu Najwyższego z dn.25.01.1996r. sygn. II AZP 32/95, wedle której uprawnienia wdów po kombatantach mają charakter pochodny, a więc zależny od uprawnień przysługujących pierwotnie nieżyjącemu już kombatantowi. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, podnosząc z powołaniem się na "werdykt NSA we Wrocławiu", że uprawnienia kombatanckie można odebrać jedynie żyjącemu kombatantowi, nie zaś wdowie po nim. W konkluzji wniosła o "anulowanie decyzji" uznając ją za sprzeczną z prawem. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonych decyzjach, nadto wskazał, że orzecznictwo NSA odnośnie wdów po kombatantach dotyczy wdów po żołnierzach z poboru (uchwała NSA z dn.21.02.2000r. OPS 15/99, wyrok z dn.7,01.2000r. II SA/Wr 1482/99). Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd skargę uwzględnił, jednak z przyczyn innych niż te, które zostały w niej wskazane. Nietrafnym jest zarzut skargi, że w sytuacji śmierci kombatanta brak jest prawnych przesłanek do cofnięcia uprawnień, jakie przysługują wdowie po nim. Tramie wskazuje organ na to, że orzecznictwo NSA, zresztą przywołane w skardze raczej werbalnie, odnosiło się do innych przypadków (podstaw nabycia uprawnień kombatanckich w innej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdował się kombatant). Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że jest dopuszczalnym prowadzenie postępowania weryfikacyjnego według ustawy o kombatantach i przepisach wykonawczych do niej, wobec wdowy po kombatancie. Pogląd ten znajduje wsparcie chociażby w wyroku Sądu Najwyższego z dn.6.02.2002r. sygn. II RN 208/2000 (opubl. OSNAPiUS Nr 11/2002, poz.257), gdzie Sąd ten stwierdził, że postępowanie w sprawie weryfikacji uprawnień kombatanckich może być prowadzone także po śmierci osoby, która je uzyskała, a stroną w takiej sytuacji staje się współmałżonek, który uzyskał po zmarłej osobie uprawnienia kombatanckie lub złożył wniosek o ich przyznanie. Niemniej obie decyzje zapadły z naruszeniem prawa, które sąd uwzględnił nie będąc związanym zarzutami skargi. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie prowadził "wznowionego" postępowania weryfikacyjnego, jak napisano w decyzji z dn. [...].5.2001r., lecz wszczął postępowanie weryfikacyjne, którego przedmiotem miała być kwestia uprawnień H. K. wynikających z ustawy o kombatantach. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją służącą weryfikacji decyzji ostatecznych, z uwagi na wady procesowe, jakimi dotknięte zostało postępowanie poprzedzające ich wydanie. Akta sprawy nie dają żadnego dowodu, by można stwierdzić iż organ wznowił postępowanie administracyjne w rozumieniu art.145 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. - tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). Organ nie informował strony o wszczęciu postępowania, którego przedmiotem miałoby być stwierdzenie nieważności jakiejkolwiek decyzji, czym uchybił dyspozycji art.10 § 1 w zw. z art.61 § 4 k.p.a.. Nie jest więc trafne zapewnienie organu, a znajdujące się w w/w decyzji, iż przestrzegano dyspozycji art.10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). Sąd w tym składzie nie akceptuje także stwierdzenia organu, że zaświadczenie wydane w dn. [...].10.1991r. przez działającą z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej Zastępcę Dyrektora K. D., wywołało takie same skutki jak decyzja, a więc można traktować ją jako sui generis decyzję administracyjną. Organ nazwał ją "ułomną decyzją administracyjną", choć nie wskazał żadnej normy, upoważniającej do posłużenia się takim terminem, w istocie doktrynalnym. Rzecz jednak w tym, że k.p.a. dopuszcza stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnych (art.156 § 1 k.p.a.) oraz w określonym zakresie postanowień (art.126 k.p.a.), nie przewiduje natomiast by tryb stwierdzenia nieważności decyzji odnosić się miał do zaświadczeń. Akt wydany skarżącej w dn. [...].10.1991r. nie nosi cech decyzji administracyjnej, lecz jest zaświadczeniem, a w istocie rodzajem legitymacji kombatanckiej. W materialnym ujęciu decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (tak SN w uchwale z dn.5.02.1988r., III AZP 1/88, OSPiKA Nr 3/1989, poz.59). Akt, który został wydany skarżącej w swej treści trzykrotnie zawiera wskazanie, że jest to zaświadczenie, posiada także nadruk Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Należy zauważyć, że w myśl art.22 ust.1 ustawy o kombatantach o spełnieniu warunków, o których mowa w art.21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Na podstawie decyzji o przyznaniu przez Kierownika uprawnień określonych w ustawie Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaje odpowiednie zaświadczenie. Konstrukcja przyjęta w ustawie o kombatantach zakłada więc wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, a następnie na jej podstawie stosownego zaświadczenia. Tak więc ustawodawca w prawie materialnym wyraźnie oddzielił te prawne formy działania. Nie można więc w takim przypadku utożsamiać wydanego zaświadczenia z decyzją administracyjną w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich, odmienny pogląd narusza prawo materialne, a to art.22 ust 1 ustawy o kombatantach. Organ winien szczegółowo wyjaśnić, czy H. K. otrzymała decyzję w przedmiocie nabycia uprawnień po zmarłym mężu-kombatancie, czy też takiej decyzji nie było w obrocie prawnym, a tylko wydano stronie zaświadczenie. Organ winien także wyjaśnić, czy wniosek skarżącej - deklaracja członkowska ZBOWiD-u skutkował wydaniem decyzji przez tę organizację społeczną lub inny podmiot. Akta w tym zakresie wymagają uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a dotychczasowe postępowanie organu prowadzono z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do podjęcia niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sposób także nieuprawniony organ połączył dwa postępowania, jedno postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem miałoby być stwierdzenie nieważności decyzji oraz drugie postępowanie, prowadzone w przedmiocie weryfikacji uprawnień kombatanckich. Po wyjaśnieniu tych kwestii organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, która miało wpływ na wynik sprawy oraz procesowego, w takim stopniu, który mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c Ppsa) sąd postanowił jak na wstępie. Zwrot kosztów postępowania zasądzono na podstawie art.97 § 2 Pwsa, określenie iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa.