SA/Rz 2621/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Szpitala [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że decyzje objęte punktem pierwszym wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Szpitala [...] w R. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. SA/Rz 2621/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...], wydaną na wniosek K. M. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne "budynek usługowy -gabinety lekarskie, parking na działkach nr 68 i 67 w obr. [...] wraz z przyłączami na działkach szczegółowo wskazanych i włączeniem komunikacyjnym na działkach nr: 66, 65 i 91 w obr. [...]". Od decyzji tej odwołał się Szpital [...] w R. wskazując, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się podstawowe ujęcie wody pitnej dla Szpitala. Decyzjami Wojewody [...] z 1996 i 1998r., ustanowiona została dla studni o symbolu S-2 wewnętrzna strefa ochrony pośredniej w kształcie koła o promieniu 72 m licząc od osi studni. W konsekwencji strefa obejmuje znaczną część terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję. Ponadto decyzją z 1996r. Wojewoda zabronił zmiany obecnego sposobu użytkowania terenu, w związku z czym istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Szpitala, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999r., poz.139 ze zm.), decyzją z dnia [...].11.2002r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., zgodnie z którym nie można odmówić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego decydujące znaczenie dla dopuszczalności wnioskowanej inwestycji mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, który jest przepisem gminnym oraz przepisy szczególne. Ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta dopuszczają realizację projektowanej inwestycji. Zlokalizowana jest ona w terenie oznaczonym w Planie symbolem 6 UZ, tj. terenie istniejącego Szpitala [...], Przychodni Specjalistycznych, obiektów towarzyszących, oraz w południowej części terenu, zabudowy mieszkaniowej. Plan nie przewiduje zmiany użytkowania tego terenu. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty skarżącego dotyczące istniejącej strefy ochronnej ujęcia wody ustalonej stosownymi decyzjami Wojewody, która to strefa obejmuje w znacznej części teren przewidziany pod wnioskowaną inwestycję, to nie zasługują one na uwzględnienie. Stoi temu na przeszkodzie powoływany art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i powstający w związku z tym problem mocy wiążącej decyzji Wojewody, ustanawiającej prawne ograniczenia sposobu zagospodarowania konkretnego terenu. Decyzja ta nie mieści się w katalogu przepisów wymienionych w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle obowiązującego porządku prawnego, w tym przede wszystkim konstytucyjnego sytemu źródeł prawa mogącego stanowić podstawę indywidualnych rozstrzygnięć, decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej ma walor aktu administracyjnego indywidualnego. Tworzy ona stan prawny w danej sprawie, wiążący organ, który wydał tą decyzję i jej adresata. Może stanowić podstawę wniosku o zmianę ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ale nigdy nie będzie miała charakteru powszechnie obowiązującego przepisu prawa, jakim jest na terenie gminy plan zagospodarowania przestrzennego, który to przepis prawa, oprócz ustawy i wydanej na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych, może stanowić jedyną materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu. Konsekwencją powyższego jest teza, że jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego może ograniczyć bądź wyłączyć przeznaczenie terenu na określone cele inwestycyjne. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków lokalizacyjnych projektowanej inwestycji, zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, może stanowić jedynie przepis prawa i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja administracyjna organu administracji publicznej o ustanowieniu strefy ochronnej, wydanej w zupełnie innym postępowaniu i w innej sprawie przepisem prawa nie jest. Potwierdzeniem tego jest regulacja zawarta w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne /Dz. U. z 2001 r. Nr 115, póz. 1229, z późn. Zm./, gdzie strefę ochronną ustala, stosownie do przepisu art. 58 ust. l powołanej ustawy, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie to posiada walor przepisu powszechnie obowiązującego źródła prawa /aktu prawa miejscowego/ na obszarze działania organu, który je wydał i jako takie może stanowić podstawę indywidualnych rozstrzygnięć. Z tych przyczyn brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Na decyzję tą skargę wniósł Szpital [...] w R. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Skarżący sformułował zarzut naruszenia art.205 ust.2 Prawa wodnego podkreślając, że pozwolenie wodnoprawne jest ważne do 31.12.2010r. i nie może nie być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto zarzucił, że inwestycja nie odpowiada zapisom planu, gdyż nie stanowi "obiektu towarzyszącego" dla Szpitala. Poza tym prowadząc postępowanie organ nie dokonał uzgodnień, o jakich mowa w art.40 ust.4 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; niezależnie od tego wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika z art.92 ust.3 pkt 10 i 11 Prawa wodnego. Wskazując następnie na art.11 Prawa ochrony środowiska oraz na art.46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawarł alternatywny wniosek o stwierdzenie nieważności objętej skargą decyzji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i ponowiło argumentację, iż decyzja administracyjna nie jest źródłem lecz aktem stosowania prawa. Co się tyczy natomiast zapisów planu, to należy tekst interpretować zgodnie z przepisami Konstytucji oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które chronią inwestora przed odmową ustalenia warunków zabudowy. Inwestycja dotyczy usług ochrony zdrowia i wobec tego zarzut niezgodności zamierzenia z planem jest subiektywny. Brak było także podstaw do dokonywania uzgodnień, skoro zamierzenie nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Jeśli chodzi natomiast o Prawo ochrony środowiska, to istotnie formułuje ono nakazy, jednakże odnoszą się one do planu i jego uchwalania, a nie do wydawanych na podstawie planu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z 2002r. ze zm.) podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002r. ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji administracyjnej - z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a to art.46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm.), która obowiązywała w dacie orzekania przez organy. Przepisy te stanowią m.in., że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art.3 ust.1), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, który obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1). Rozdział 4 ustawy reguluje zagadnienia dotyczące ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) (art. 40 ust. 1), na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1), przy czym z mocy art.43 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. (art.2 ust.2 reguluje sytuację, gdy brak jest planu). W myśl natomiast art.46a ust.1 pkt 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją wskazanych unormowań jest stwierdzenie, że najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy obowiązującego planu, który jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Z akt wynika, że dla terenu objętego wnioskiem w dacie orzekania obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia 23.06.1992r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9 poz. 109). Zgodnie z tym planem działki objęte wnioskiem znajdują się w terenie oznaczonym symbolem 6.UZ dla którego tekst planu stanowi: "[...] Szpital Zespolony (1000 łóżek), Przychodnie Specjalistyczne, obiekty towarzyszące oraz (w południowej części terenu) zabudowa mieszkaniowa". Zatem dla ustalenia warunków zabudowy objętych wnioskiem rozważenia wymaga, czy zamierzenie inwestycyjnego o nazwie: "budynek usługowy - gabinety lekarskie" pozostaje w zgodności z planem. Nie ulega wątpliwości, że jest to inwestycja będąca usługą z zakresu ochrony zdrowia, o jakiej mowa w legendzie planu; jest to symbol UZ. Jednakże ze względu na podmiot (stronę), która występuje z wnioskiem, zamierzenie nie mieści się w konturze 6.UZ. Teren ten bowiem w zakresie usług ochrony zdrowia przypisany został tylko [...] Szpitalowi i Przychodniom. Takie enumeratywne wyliczenie w planie podmiotów wykonujących usługi wyklucza inne podmioty z możliwości wykonywania usług z zakresu ochrony zdrowia w omawianym konturze 6.UZ. Zapis wymieniający podmioty wykonujące usługi z zakresu ochrony zdrowia rozciąga się również na "obiekty towarzyszące". "Towarzyszący" oznacza "występujący jednocześnie". Wobec tego zapis planu obejmuje obiekty występujące jednocześnie ze Szpitalem lub Przychodnią. Przykładowo obiektem takim może być prosektorium, czy też oddzielne laboratoria towarzyszące Szpitalowi lub Przychodniom. Wobec powyższego zamierzenie inwestycyjne o nazwie "budynek usługowy - gabinety lekarskie" nie jest "obiektem towarzyszącym" Szpitalowi ani Przychodni Specjalistycznej, czyli nie jest zgodne z planem. Stąd też z mocy art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak było podstaw do pozytywnego dla wnioskodawcy rozpatrzenia wniosku (argument a contrario). Skoro jednak organy ustaliły warunki zabudowy, to decyzja ta obarczona jest wadą nieważności, z mocy art.156 § 1 pkt 7 Kpa w zw. z art.46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w wyroku, w oparciu o art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.; orzeczenie zamieszczone w punkcie II wyroku uzasadnia art.152 ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 P.p.s.a.