SA/Rz 2625/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref.staż. A. Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2001 Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. Uchyla zaskarżoną decyzję 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do momentu prawomocności wyroku 3. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 30 (trzydziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania SA/Rz 2625/01 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r., [...] Starosta Powiatu [...] działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U nr 10.0. z 2000r., poz. 1086 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. N., zam. [...], odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi T. dotyczącej powierzchni działek nr 1697 i 1698/1 i poł. w T. W uzasadnieniu Starosta Powiatu wskazał, że rozbieżność w powierzchni działek 1697 (dawna 1013/4) oraz 1698/1 spowodowana jest odnowieniem operatu ewidencji gruntów wsi T. dokonanym w 1997r. i przejściem z systemu parcelowego na system działkowy z nowym obliczeniem powierzchni działek, użytków i klas gruntów. Od decyzji Starosty Powiatu odwołanie złożył A. N. W odwołaniu zarzucił decyzji organu I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego i niezgodne z prawdą powołanie się na dokumenty i fakty, które zdaniem odwołującego się nie miały miejsca, a miały służyć ukryciu nieprawidłowości związanych z ewidencją i jej prowadzeniem. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o dokonanie przez organ odwoławczy korekty w zapisie ewidencyjnym odnoszącym się do powierzchni działek objętych postępowaniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] października 2001r., [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu. Podejmując także rozstrzygnięcie organ II instancji nie podzielił argumentów odwołania i wywiódł, że w operacie ewidencji gruntów nie popełniono omyłki, a stan w nim uwidoczniony odpowiada dokumentom będącym podstawą dokonywania stosownych wpisów. Organ wskazał również, że różnica w powierzchni działek, na którą wskazuje odwołujący się wynika ze sposobu obliczenia powierzchni. Dlatego do chwili odnowienia operatu ewidencji powierzchnia mogła być inna niż ma to miejsce po dokonaniu odnowienia, gdyż pierwotnie powierzchnia wyliczona była graficznie. W konsekwencji organ wskazał, że rozbieżność w powierzchni działek nie jest skutkiem zmiany ich granic, ale dokładniejszych metod pomiaru stanu faktycznego na gruncie. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie złożył A. N. W skardze zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa oraz błędne ustalenia stanu faktycznego będącego faktyczną podstawą rozstrzygania. Z tych powodów wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, przy czym w motywach swojego wniosku wskazał argumentację, która legła u podstaw utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na zasadzie art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1271 ze zm) Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skarg wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które nie zostały przez ten Sąd rozpatrzone do dnia 1 stycznia 2004r. Zatem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpatrzenia skargi A. N., gdyż została ona złożona do NSA OZ w Rzeszowie i do 1 stycznia 2004r. skarga ta nie została rozpatrzona przez ten Sąd. Na podstawie art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270) dalej: p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną. Mając na względzie ten stan prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2001r., [...]. Uchylenie decyzji nastąpiło z następujących powodów: I. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji. Rozstrzygają to stosowne przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 20, art. 22 i art. 24). Oznacza to, że wszelkie zmiany przedmiotowe i podmiotowe dokonywane są w niej na podstawie stosownej, prawem określonej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, także innych aktów normatywnych. Wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków nie jest władczym rozstrzygnięciem organu, zatem nie przybiera ono formy decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu także sprostowanie błędu (omyłki) czyli dokonanie takich zmian nie może być rozstrzygane decyzją administracyjną, bowiem dla takiej decyzji brak jest podstaw w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne. Żadnej zmiany takiej podstawy nie daje powoływany przez organy art. 20 ust. 1 i art. 22 tej ustawy. Pierwszy z przywołanych przepisów wskazuje zakres informacje jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Drugi zaś z powołanych przepisów wskazuje na organ, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków oraz klasyfikację gleboznawczą gruntów. Organem tym jest starosta. Jednak żaden z przywołanych przepisów, ani jakikolwiek inny nie wskazuje, że starosta w formie indywidualnego aktu władczego dokonuje prostowania błędów w ewidencji gruntów i budynków. Jest to znamienne, albowiem w tej samej ustawie regulując problematykę rozgraniczenia nieruchomości ustawa wyraźnie wskazuje, że formą załatwienia sprawy jest decyzja. Stan taki, zdaniem Sądu nie pozwala domniemywać formy decyzji dla odmowy sprostowania błędu w ewidencji gruntów i budynków. Sąd podziela poglądy doktryny prawa i orzecznictwa, że organy mogą wydać decyzję odmowną pomimo braku wyraźnego wskazania w przepisie prawa podstawy do jej wydania, jednak z modyfikacją, że możliwe to jest tylko wówczas, gdy z przepisów prawa jednoznacznie wynika władczy charakter działań organu. To znaczy, że przepis ustawy posługując się różnymi określeniami pozwala w drodze wykładni przyjąć, że organ działa jednostronnie i władczo. W zakresie prowadzenia ewidencji staroście jako organowi prowadzącemu nie można takiego atrybutu przypisać, poza wyraźnie wskazanymi w rozporządzeniu z 29 marca 2001 przypadkami. Tak jest w sytuacji, gdy starosta zakłada ewidencję gruntów i budynków ( §43 rozporządzenia) lub wydaje decyzję w warunkach opisanych w §12 ust. 2 rozporządzenia. Wtedy przepis prawa wyraźnie wskazuje na decyzyjne rozstrzyganie. Stan taki nakazuje te przepisy traktować jako wyjątki od ogólnej zasady, a to daje podstawę do przyjęcia a contrario, że w pozostałych przypadkach organ nie działa przez wydanie decyzji. Jest to stan zupełnie odmienny od regulowanego wcześniej, rozporządzeniem z 1996 roku, które w §30 ust. 4 stanowiło, że wprowadzenie do ewidencji zmian, sprostowanie błędów i omyłek odbywa się w trybie przepisów K.p.a. Wówczas przepisy rozporządzenia wyraźnie odsyłały do K.p.a. Obecne takiej generalnej reguły nie zawierają. Z tego więc powodu Sąd dla odmowy sprostowania błędu (zmiany) w operacie ewidencyjnych w formie decyzji nie widzi podstaw. Brak podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa dla wydania decyzji musiałby prowadzić do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji. Domniemania takie zdaniem Sądu jest niedopuszczalne, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP, która jednoznacznie określiła źródła prawa (art. 87) i zasady działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, w szczególności w wyroku NSA z dnia 27.04.1981, SA 767/81 ONSA 1981 nr 1, poz. 36, w wyroku NSA z dnia 17.12.1985, III SA 988/85 OSPiKA 1987 nr 5-6, poz. 116, w uchwale SN z 28.05.1992r., III AZP 4/92, OSPCiP 1992, nr 12, poz. 211. Przyjmowane w tych orzeczeniach ścieśniające ujęcie decyzji administracyjnej jest zasadne, zwłaszcza po wejściu w życie ustawy z 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U nr 74, poz. 368 ze zm.), która po raz pierwszy otworzyła drogę do zaskarżania innych niż decyzje i postawienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia albo obowiązku wynikającego z przepisów prawa Wprowadzenie do porządku prawnego możliwości zaskarżania innych czynności lub aktów z zakresu administracji publicznej skutkuje zdaniem Sądu niezasadnością sformułowanego w orzecznictwie poglądu na rzecz decyzyjnego sposobu orzekania o odmowie dokonania czynności materialno-technicznych. Z tego powodu Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił tez zawartych w wyrokach NSA z 14.06.1983r. SAB/Nr 6/83, NSA z dnia 31.08. 1984 SA/Nr 430/8, wyroku SN z 28.11.1990, III AZP 30/90 i uchwale SN z dnia 25.03.1992 III AZP 2/92 uznając je w obowiązującym stanie prawnym, za idące zbyt daleko w poszukiwaniu podstaw dla decyzji administracyjnej. Pogląd ten aprobowała doktryna, W. Dawidowicz, z problematyki decyzji organów administracji państwowej., PiP, 10/84 s.10. II. Sąd uchylając decyzję II instancji dla zasadności takiego rozstrzygnięcia przywołuje także argument systemowy. Polski porządek prawny reguluje kilkanaście różnych ewidencji (ponad 20). Brak jest przepisów uniwersalnych, które mogłyby być stosowane we wszystkich przypadkach, toteż charakterystykę przepisów każdej ewidencji należy prowadzić ad casum i w każdym w przypadku z osobna ustalać istniejące reguły. Ten stan nie wprowadza jednak jako obowiązującej zasady, że ustawodawca w ramach systemu ma swobodę w formułowaniu norm. Dokonując wykładni przepisów trzeba jednak pozostawać w ramach przyjętej dla interpretacji prawniczej konwencji, że prawodawca działa racjonalnie. Przyjmując taką podstawę aksjologiczną zauważyć należy, że dla tych ewidencji dla których ustawodawca chciał przewidzieć decyzyjną formę działania to ją wyraźnie w przepisach określił. Tytułem przykładu można wskazać na ustawę z 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U nr 1015 poz. 1178 ze zm.) gdzie wyraźnie wskazuje, że odmowa wpisu następuje w drodze decyzji. Podobnie rozwiązano taką kwestię w Centralnej Ewidencji Badań Klinicznych prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U nr 126, poz. 1381 ze zm.). W tym przypadku wpisów, zmian i skreśleń w ewidencji dokonuje się m. in. na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia jeżeli ta czynność ma być dokonana z urzędu (§9 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29.11.2002r. w sprawie Centralnej Ewidencji Badań Klinicznych (Dz. U nr 202, poz. 1783). Innym przykładem może być ewidencja i identyfikacja podatników i płatników. W tym przypadku ustawa z 13 października 1995r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz.U nr 142, z 1995r., poz. 702 ze zm.) Art. 3 wskazuje, że ewidencję taką prowadzą urzędy skarbowe, a nadanie stosownego numeru (NIP) następuje w drodze decyzji wydanej przez ten urząd. To przykładowe przywołanie przepisów niektórych ustaw regulujących różne ewidencje dobitnie wskazuje, że ustawodawcy znana jest zasada decyzyjnego działania w ramach niektórych ewidencji. Jeżeli ustawodawca taką formę wybiera to wyraźnie na nią wskazuje w przepisach materialnych. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne takiej regulacji w zakresie ewidencji nie zawiera, nie czynią tego nawet przepisy wykonawcze do niej. W rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U nr 38, poz. 454) brak jest przepisów, które nawet sugerowałyby, że dokonanie zmiany (sprostowanie błędu) we wpisie jest decyzją administracyjną. Z tych powodów Sąd również twierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. III. Niemożność wydania decyzji w sprawie będącej przedmiotem rozważań Sądu nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej. Nie dokonanie (odmowa) zmiany (sprostowanie błędu) w zakresie powierzchni działek jak ma to miejsce w sprawie będącej przedmiotem skargi jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków właściciela wynikających z przepisów prawa. Art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciel) są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości obowiązek właściciela do zgłaszania zmian. Czynność ta nie jest jednak weryfikowana w trybie opisanym normami K.p.a. IV. Brak podstawy do wydania decyzji jest zarzutem podstawowym i już on wystarczyłby do usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Jednak Sąd dokonując oceny sprawy w jej całokształcie stwierdza że zaskarżone decyzje naruszają także art. 107 §1 K.p.a. Decyzja organu II instancji zawiera niewłaściwe oznaczenia podstawy rozstrzygania. W podstawie prawnej decyzji organ nie wskazał na podstawie jakich działa przepisów. Jak wcześniej wskazano nie mogą nimi być art. 20 czy art. 21 ust. 1 i 7b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania obejmuje żądanie sprostowania błędu, zatem Sąd nie może ustalić jakie przepisy były podstawą orzekania i jakiej organ dokonał kwalifikacji prawnej. Zważyć należy, że obowiązujące prawo posługuje się pojęciem aktualizacji (§45 ust. 1 rozporządzenia) i weryfikacji (§54 rozporządzenia). Organ II instancji nie rozstrzygnął jakim trybem mają być eliminowane błędy i omyłki w ewidencji. Te uchybienia dotyczące postępowania są istotnymi i mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ostateczności decydują jaką formę należy wybrać celem załatwienia wniosku. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji.