SA/Rz 2652/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Asesor WSA Magdalena Józefczyk Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Protokolant: ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję SA/Rz 2652/01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny , po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2001r. Nr [...] o nie stwierdzeniu u niego choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l ust. l kpa oraz § 10 ust, 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze .zm.) Z uzasadnienia decyzji wynika, że W. G. pracował w "I." S.A. w D. w latach 1984-2000. Zajmował stanowiska: ślusarza remontowego (1984-89), montera samochodowego (1990-91), ładowacza materiałów ( 1992), przeładunkowego ekipy załadowczej i wyładowczej (1992-94), operatora wózków widłowych i platformowych (1994-2000). Praca polegała na zaopatrywaniu rozdzielni wydziałowych w materiały produkcyjne oraz na obsłudze magazynów materiałów przy dostawach z zewnątrz. Wykonywana była na zewnątrz, w zmiennych warunkach atmosferycznych, jak również na terenie hal produkcyjnych. Dorywczo wykonywał proste prace ślusarskie dla potrzeb zakładu. Zgodnie z informacją od pracodawcy dotyczącą badań w środowisku pracy W. G. pracował w hałasie poniżej normatywów higienicznych (charakterystyka narażenia zawodowego z dnia 4 listopada 2000 r.). Maksymalny poziom hałasu 82 dB mógł występować przy obsłudze wózka widłowego. W przedmiotowej sprawie zostały wydane dwa orzeczenia lekarskie: jedno przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. a drugie przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Oba jako konkluzję podają brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Jako przyczynę takiej diagnozy podają wyniki przeprowadzonych badań, które nie ujawniły obrazu klinicznego choroby, charakterystycznego dla zawodowego uszkodzenia słuchu. Jako dodatkowy powód podano brak narażenia na ponadnormatywny hałas w miejscu pracy. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] września 2001 r. w której orzekł o braku podstaw do stwierdzeniu choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu poz. 15 u W. G. Od decyzji tej odwołał się W. G. nie precyzując kierunku jej weryfikacji i podnosząc, że czuje się pokrzywdzony. Uważa, że warunki panujące w miejscu pracy oraz rodzaj wykonywanych czynności naraziły go na powstanie choroby zawodowej, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji i decyzją opisaną na wstępie utrzymał ją w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia podniósł, że w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej przesądzające znaczenie ma dowód z opinii biegłego, którą jest orzeczenie specjalistycznych placówek medycyny pracy One to wydają, zgodnie z posiadaną wiedzą medyczną, diagnozę stwierdzającą, czy dane schorzenie można zakwalifikować do kategorii chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej są tymi orzeczeniami związane w tym znaczeniu, że nie mogą zmieniać dokonanego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie dopatrzył się- naruszenia przepisów dotyczących rodzaju dowodów, którymi ma posłużyć się placówka medyczna przy wydawaniu orzeczenia. Mimo spornej kwestii, czy brak narażenia na ponadnormatywny hałas może przesądzać o nierozpoznaniu choroby zawodowej, Wojewódzki Inspektor Sanitarny zdecydował się oprzeć się na orzeczeniach lekarskich, ponieważ zgodnie wskazują one, że przebyty w 1999 r. przez zainteresowanego uraz głowy, po którym wystąpiły liczne objawy neurologiczne, miał wpływ na pogłębienie uszkodzenia słuchu. Jest to pozazawodowa przyczyna (chyba, że był on skutkiem wypadku przy pracy, co nie leży już w gestii Inspekcji Sanitarnej), która spowodowała ubytek słuchu o dużym stopniu u badanego. Przesądza to o niemożliwości stwierdzenia choroby zawodowej. I czyni zaskarżoną odwołaniem decyzję zasadną. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożył W. G. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Zażądał przeanalizowania lub zbadania samego "wystrzału do rury wydechowej" przy wózku widłowym, bowiem tu tkwi związek przyczynowy między stwierdzonym u niego uszkodzeniem słuchu a warunkami pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ), zwanego dalej rozporządzeniem, które ma w sprawie zastosowanie, za choroby zawodowe uważa się schorzenia określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeśli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika, że prawna definicja choroby zawodowej składa się z dwu elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie a drugi dotyczy sytuacji niezbędnego związku przyczynowego choroby objętej wykazem, z warunkami wykonywanej pracy. Rozpoznawanie chorób zawodowych należy do jednostek służby zdrowia wymienionych w § 7 ust. 1 –3 rozporządzenia, które wydają w tym zakresie stosowne orzeczenia przewidziane przepisem § 8. Orzeczenie to nie jest równoznaczne z uznaniem choroby zawodowej, bowiem "choroba zawodowa", to pojęcie prawne a nie medyczne. Lekarze rozpoznający chorobę zawodową stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny. Jednostki medyczne wymienione w § 7 ust. 1 rozporządzenia, są bowiem uprawnione jedynie do rozpoznawania chorób zawodowych a więc stwierdzania w oparciu o zespół objawów chorobowych, z jaką chorobą mamy do czynienia oraz ustalenia, czy jest to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji dotyczącej zagrożeń zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej leczenia, wyników przeprowadzonych badań i dokumentacji lekarskiej stwierdzają one stan chorobowy i jego przyczyny ustalając , czy zespół objawów chorobowych odpowiada skutkom biologicznym czynnika szkodliwego. Orzeczenie lekarskie nie zastępuje decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, stanowi natomiast obligatoryjny dowód w sprawie odpowiadający dowodowi z opinii biegłego przewidzianemu w art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny, podług powszechnego stanowiska judykatury winno ono oprócz konkluzji zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości w sposób przekonywujący i zrozumiały dla stron, organu i sądu nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Uzasadnienie orzeczenia musi być przy tym spójne z rozpoznaniem. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje natomiast właściwy inspektor sanitarny, który na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do jej stwierdzenia ( § 10 ust. 1 rozporządzenia ). Do stwierdzenia choroby niezbędne będzie zatem rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych przez uprawnioną jednostkę medyczną dokonane w warunkach określonych rozporządzeniem i sformułowane w sposób przedstawiony wyżej oraz ustalenie, że między warunkami pracy a w szczególności występującymi w środowisku pracy czynnikami szkodliwymi dla zdrowia istnieje ( lub jest wysoce prawdopodobny ) związek przyczynowy. Do poczynienie tego ostatniego ustalenia uprawniony jest organ inspekcji sanitarnej, który w tym zakresie opiera się na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego zgromadzonych i ocenionych zgodnie z zasadami przewidzianymi w kpa. Związek ów przy tym może być domniemany , jeśli rozpoznana choroba mieści się w Wykazie a praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie ( wyrok SN z 11.03.1999r. III RN 128/98 OSNAP 1999 Nr 24 poz. 771 ). Przedmiotem sporu, jest kwestia, czy niedosłuch występujący u skarżącego jest chorobą zawodową. W wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w poz. 15, jako choroba zawodowa wymienione jest "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Stwierdzenie tej choroby przez inspektora wymaga - w świetle przytoczonych wyżej unormowań - rozpoznania uszkodzenia słuchu, jako wywołanego hałasem przez jednostkę medyczną wymienioną w § 7 ust.1 – 3 i ustalenia w postępowaniu administracyjnym, że w pracownik był przy wykonywaniu pracy narażony na hałas, jako czynnik szkodliwy dla zdrowia. Zgodnie z poglądami judykatury ( patrz; wyrok SN z 28.06.2000r. III RN 202/99 publ. Wokanda 2000/9/33, z 4.06 1998 r. III RN 36/98 OSNAP 1999/6/192, z 11.03 1999 r. III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771,3 a także wyrok NSA z 25.11 1998 r. I SA 1342/98 ), skoro w poz. 15 wykazu ustawodawca nie określa stopnia uszkodzenia słuchu, od którego uszkodzenie to może być uznane za schorzenie zawodowe, przyczyną odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie może być wyłącznie okoliczność, iż uszkodzenie słuchu wywołane hałasem nie przekracza 30dB w uchu lepiej słyszącym. Zalecenia w tej kwestii zawarte w "Wytycznych metodologicznych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych" opracowanych przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej, jako wydanych bez upoważnienia ustawowego nie stanowią prawa i nie mogą być podstawą negatywnej dla pracownika decyzji o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją ustalono, że skarżący w czasie pracy zawodowej był narażony na hałas, przy czym z materiałów przedstawionych przez pracodawcę wynika, że hałas ów nie przekraczał najwyższego dopuszczalnego natężenia. Temu ostatniemu ustaleniu przeczy skarżący podnosząc zarzut, że po przerobieniu wózków widłowych na napęd gazowy wydawały one hałas podobny do odgłosu wystrzału. Okoliczność ta nie została wyjaśniona i oceniona przez organ, choć na niej zasadza się rozstrzygnięcie decyzji, jako że zarówno wydające orzeczenia lekarskie jednostki medyczne, jak i powołujący się na nie organ nie negują wystąpienia u skarżącego niedosłuchu a jego zawodową etiologię wykluczają między innymi z uwagi na nie przekroczenie NDN hałasu. Jej nie wyjaśnienie czyni orzeczenia lekarskie wadliwymi, bowiem nie odpowiadają one wymogom §7 ust. 4 rozporządzenia, który wśród dowodów na jakich opierać się winno rozpoznanie lekarskie wymieniają wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. Okoliczność występowania przekroczeń NDN , choć nie jest w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej przesądzająca (patrz: wyrok NSA z 27.02.1998r. Zbiór orzecznictwa komputerowego "Lex 1862/97") winna być wyjaśniona w możliwie najdokładniejszy sposób. Orzeczenia lekarskie nie odpowiadają wymogom wskazanym wyżej także z tej przyczyny, że nie wypowiadają się w kwestii, czy uszkodzenie słuchu u skarżącego jest wywołane hałasem rozstrzygają natomiast w kwestii, czy stanowi ono chorobę zawodową, przy czym wykluczając zawodowy charakter schorzenia wskazują, co już wcześniej podkreślono, na brak narażenia ponadnormatywnego, a także na okoliczność, że skarżący uległ wypadkowi, (na temat którego brak jakichkolwiek ustaleń) i wystąpienia po nim objawów neurologicznych, które mogły mieć bardzo prawdopodobny wpływ na pogłębienie uszkodzenia słuchu. Jednocześnie oba orzeczenia nawiązują do stopnia uszkodzenia słuchu, jak sądzić należy zbyt małego. W orzeczeniach tych przyjęto zatem nie przewidziany prawem, dodatkowy kwalifikator choroby zawodowej słuchu, w postaci stopnia jego uszkodzenia, wykraczając w ten sposób poza prawne określenie tego schorzenia. Orzeczenia te, mimo swej konkluzji, stwierdzają jednocześnie (w części wstępnej) uszkodzenie słuchu u skarżącego a orzeczenie WOMP kwalifikuje go, jako określone w poz. 15 Wykazu. Ta niekonsekwencja orzeczeń oraz wkroczenie w uprawnienia inspektora sanitarnego uszła uwagi organu rozstrzygającego w sprawie, który podkreślając swoje nim związanie, pomija okoliczność, że choć istotnie nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (patrz: wyrok NSA z 9.07.1998r. II S.A. 634/98 publ. Pr. Pracy Nr 12 poz. 38 i 24.02. 1998 r I S.A. 1520/97 ONSA Nr poz. 150 ), to związanie o takim charakterze nie zwalnia go z obowiązku kontroli zgodności orzeczenia z wymogami rozporządzenia i kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek ów wynika z faktu, iż postępowanie w sprawie chorób zawodowych jest postępowaniem administracyjnym, co oznacza, że w sprawach nie uregulowanych odmiennie w rozporządzeniu organ inspekcji sanitarnej winien stosować przepisy kpa, w tym także art. 7, 77 §1 80 i 84 kpa. W postępowaniu ponownym organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości narażenie skarżącego na hałas w zakładzie pracy, dołączając do akt wyniki pomiarów hałasu, na które powołuje się zakład pracy i wyjaśniając - przy uwzględnieniu zasady otwartego systemu środków dowodowych przewidzianego w art. 75 §1 kpa - zasadność zarzutu skarżącego dotyczącego hałasu związanego z przerobieniem napędu wózków widłowych, wyjaśni kwestię wypadku, jakiemu miał ulec skarżący a następnie uzyska uzupełnienie opinii, tak, by odpowiadały one wskazaniom Sądu a w szczególności wyjaśniały, czy uszkodzenie słuchu rozpoznane u skarżącego odpowiada skutkom biologicznym hałasu a jeśli nie to dlaczego i co mogło być jego inną ewentualną przyczyną a następnie wyda decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom, pamiętając o zapisie §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 30 lipca 2002 r. r w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ). Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 litc. powołanej ustawy Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na okoliczność, iż charakter zaskarżonej decyzji przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 P.p.s.a., czy decyzja ta podlega ( nie podlega) wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.