SA/Rz 2662/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Wolska Asesor WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Starosty [...] z [...].08.2001 r. Nr [...] 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz E. i A. M. solidarnie kwotę 30 zł /sł. trzydzieści zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2662/01 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...].10.2001r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i A. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].08. 2001r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi D. gmina D. zmian dotyczących oznaczenia konfiguracji i powierzchni działek nr 1291 i 1292 uchylił ww. decyzję Starosty [...] i odmówił wprowadzenia zmian oznaczenia przebiegu granicy działki nr 1291 z działką nr 1292 oraz zmiany powierzchni tych działek. W uzasadnieniu organ wskazał na wniosek z 10.04.2001r. E. i A. M., którzy zwrócili się do Starosty [...] o zmianę wykazanej na mapie ewidencji gruntów wsi D. granicy działki nr 1291 stanowiącej ich własność z sąsiednią działką nr 1292, gdyż przebieg granicy na mapie ewidencyjnej nie jest zgodny ze stanem faktycznym władania na gruncie. Rozpatrując wniosek organ I instancji przeprowadził oględziny na gruncie w celu sprawdzenia stanu faktycznego użytkowania. W protokole sporządzonym 8.05.2001r. strony zgodnie wskazały przebieg granicy między wymienionymi wyżej działkami. Organ stwierdził zasadność wniesionych zastrzeżeń i zlecił uprawnionej jednostce wykonawstwo geodezyjne polegające na przeprowadzeniu pomiaru kontrolnego działek nr 1291 i 1292. Operat techniczny złożono do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 2.08.2001r. za numerem [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowo-wyjaśniającego na podstawie mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych Starosta decyzją z [...].08.2001r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi D. w następujący sposób: • Działka nr 1291 o pow. 0,08ha stanowiąca współwłasność E. i A. M. zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 1291/1 o pow. 0,09 ha, • Działka nr 1292 o pow. 0,14ha własność W. Z. zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 1292/1 o pow. 0,13 ha, • Wykazana dotychczas na mapie ewidencyjnej granica między tymi działkami uległa zmianie na ustaloną według stanu na gruncie. Od decyzji Starosty, E. i A. M. złożyli odwołanie, w którym zakwestionowali podjęte rozstrzygnięcie i podnieśli, że nie wyrażają zgody na przebieg granicy między działkami nr 1291 i 1292 wykazany na mapie ewidencyjnej po pomiarze kontrolnym, ponieważ jest on nieprawidłowy i nie odpowiada faktycznemu użytkowaniu. Stwierdzili również, że zostali pokrzywdzeni ustaleniami dokonanymi na gruncie i przyjęciem za właściwą granicy, która w dolnym biegu została przesunięta o ok. 2m w stronę działki 1291, co spowodowało zmniejszenie ich działki i brak możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem. W piśmie z 12.09.2001r. A. M. uzupełnił treść odwołania podając, że nie był obecny przy ustalaniu granicy na gruncie i nie wyraził zgody na przyjęty tam przebieg granicy. Jako współwłaściciel działki nr 1291 nie udzielił żonie E. M. pełnomocnictwa do reprezentowania go w toku prowadzonych czynności. Ponadto stwierdził, że zmiana granicy na mapie ewidencyjnej orzeczona w decyzji Starosty naruszyła jego prawa własności. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ przyjął, że przedmiotem wniosku E. i A. M. było dokonanie na mapie ewidencyjnej gruntów wsi D. zmiany przebiegu granicy między działkami nr 1291 i 1292, ponieważ obecnie wykazany jej przebieg nie odzwierciedla granic wyznaczonych istniejącymi na gruncie znakami granicznymi i stanem faktycznym. Akta sprawy potwierdziły, że A. M. nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu oraz, że nie udzielił pełnomocnictwa żonie do występowania w jego imieniu przed organami administracji. Organ nadto uznał, że ustalenie granic nieruchomości należało zaliczyć do czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością, co wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak ten organ zakwalifikował jako uchybienie proceduralne. Ponadto organ stwierdził, że zgromadzone dokumenty i zarzuty podniesione przez skarżących wskazują na istnienie sporu o przebieg granicy, który sprowadza się do sporu o własność. Spór ten nie mógł być rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, a dokonane zmiany nie mogły rozstrzygać o prawie własności. Prawidłowe rozstrzygniecie sprawy w pierwszym rzędzie będzie wymagało przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a jego wynik będzie stanowił podstawę do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i A. M. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego lub obydwu decyzji jednocześnie wobec ustaleń art. 22 ustawy o NSA. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że zaskarżona decyzja jest wadliwa zarówno pod względem formalno-prawnym jak i merytorycznym i nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 7, 8, 9, 10, 77, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustaleniom art.7, 20 i 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a o jej sentencji przesądził w autorytarnej ocenie organu jedynie spór o własność. Skarżący stwierdzili, że nie jest to spór o własność, a wniosek strony o korektę granicy w zakresie rzeczywistego stanu władania na gruncie, gdyż niezgodność w tym zakresie powstała nie z winy stron, ale z winy służby geodezyjnej i kartograficznej przypuszczalnie w czasie zmiany ewidencji wsi D. ze skali 1:2880 na skalę 1:2000, co organy powinny były sprawdzić. W trakcie przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin jak i podczas pomiaru kontrolnego działek nr 1291 i 1292 przez jednostkę geodezyjną zostało wykazane, że sporu takiego nie ma, a zainteresowane strony zgodnie wskazały przebieg granicy. W dalszej części skargi, skarżący wywiedli, że skoro nie ma sporu, to nie może być mowy o pozostawieniu takiego krzywdzącego aktu w obrocie prawnym, tym bardziej, że jest on diametralnie przeciwstawny decyzji organu pierwszej instancji, która próbowała poprzez rzeczowe i merytoryczne rozpatrzenie sprawy doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku. Skarżący zarzucili też, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie zebrał materiału dowodowego w sprawie, nie przeprowadził szczegółowej analizy w zakresie zasobów geodezyjnych i ewidencyjnych czy rzeczywiście nie popełniono błędów. W następstwie takiego postępowania została wydana decyzja w trybie art. 138 § 1 pkt 2 orzekająca o uchyleniu decyzji organu I instancji i o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i w ten sposób zamknięto stronom możliwość uregulowania powstałej nie z ich winy nieprawidłowości w zakresie przebiegu granicy, a nadto pozbawiła wnioskodawców w pewnym sensie dwuinstancyjnego postępowania gwarantowanego przez art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie powołują się na argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...].10.2001r. znak: [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...].08.2001r. znak: [...], orzekającą o wprowadzeniu w operacie zmian, dotyczących oznaczenia konfiguracji i powierzchni działek nr 1291 i 1292 i odmówiono wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi D. zmian oznaczenia przebiegu granicy działki nr 1291 z działką nr 1292 oraz zmiany powierzchni tych działek. Podstawą wszczęcia tego postępowania był wniosek E. i A. M. z 10.04.2001r., w którym zwrócili się o weryfikację granicy pomiędzy działkami nr ewid. 1291 i 1292 znajdującymi się w D. gmina D., gdyż jej stan aktualny zawarty w państwowym zasobie geodezyjnym w zakresie zasobów powiatu [...] odbiega od rzeczywistego stanu władania i znajdujących się na gruncie utrwalonych punktów geodezyjnych. Natomiast z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 23.04.2001r. znak: [...] Starosty wynika, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi D. gm. D. odnośnie działek nr 1291 i 1292. Dokonując porównania przedmiotu żądania strony określonego we wniosku jako weryfikację granicy, z przedmiotem wskazanym przez organ I instancji o wszczęciu postępowania należy stwierdzić, że są to dwa odrębne przedmioty, dla których ustawodawca przewidział odrębne tryby postępowania i inne organy administracji publicznej do ich prowadzenia. Niewątpliwie elementem wspólnym dla tych zagadnień jest tylko ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm., zwana dalej w skrócie P.g i k.). Stosownie do art. 63 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustanie do protokołu i powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przepisie tym zostały uregulowane wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, aby jej czynność procesowa – podanie o wszczęcie postępowania spowodowało skutek prawny. Ustawodawca w tym zakresie przyjął zasadę ograniczonego formalizmu. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Spełnienie wymagań formalnych gwarantuje zarówno, że czynność procesowa została dokonana przez stronę, a następnie, że tylko treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.06.1990r., I SA 367/90 (ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47) stwierdził, że stosownie do art. 61 § k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony nie zaś do organu administracji. Akta sprawy i zapadłe rozstrzygnięcia potwierdzają, że treść wniosku i w związku z tym zakres przedmiotowy do prowadzenia postępowania administracyjnego nie była dla organów I i II instancji jednoznaczna. W przypadku, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny treści żądania stron prowadząc postępowanie o zmianę w ewidencji gruntów, w sytuacji gdy strony kwestionowały przebieg granicy. Dopiero treść odwołania złożonego przez strony pozwoliła przyjąć, że stronom w istocie idzie o rozgraniczenie nieruchomości. Należy zaznaczyć, że takie ustalenie treści wniosku dokonał organ bez wzywania strony o sprecyzowanie swojego żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że skarżący w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowczo stwierdzili, że ich wniosek nie dotyczył rozgraniczenia nieruchomości. Zatem istnieją uzasadnione wątpliwości co do treści żądania strony w znaczeniu przedmiotowym. Wobec faktu, że organy nie wezwały strony do konkretyzacji przedmiotu wniosku, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Bezsporny jest również brak należytej reprezentacji A. M. w postępowaniu przed organami prowadzącymi postępowanie. Organy I i II instancji, prowadząc postępowanie naruszyły w tym zakresie przepisy dotyczące reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 33 k.p.a, a tym samym doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania zawartej w art. 10 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Brak ten nie został usunięty tak przez organ I jak i II instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jest to naruszenie proceduralne, pomijając skutki takiego naruszenia w postaci możliwości żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych należy mieć na względzie, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Wyżej cytowana ustawa nie zawiera procedury związanej z prowadzeniem ewidencji gruntów. Procedura ta została określona w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Stosownie do § 12 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia zmiany w ewidencji mogą następować tylko na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktualnych aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Natomiast z § 36 wynika, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Z wyżej przywołanych przepisów wynika, że zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe jak wiadomo rozstrzygają sądy powszechne. Nie można wiec dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie strony do precyzyjnego określenia treści żądania, co pozwoli na prawidłową ocenę przedmiotu postępowania i wskazania właściwego rzeczowo i miejscowo organu do prowadzenia postępowania. W myśl bowiem art. 29 ust. 3 P.g. i k. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 10, art.77 k.p.a., Sąd na podstawie art.145 pkt 1 lit. b i lit. c. P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.